在权力和决策的传统形象中，任何力量的重要性都不及伟大的美国公众。美国公众不仅仅是另一个制衡机制，更被认为拥有所有合法权力。按民间说法，在官方生活中，美国公众是民主权力的平衡轮。并且，自由主义理论家把权力系统的概念建立在美国公众的政治角色上。所有官方决策，以及有重大意义的私人决策都以公众福祉为理由；所有正式声明都以美国公众的名义发布。
一
卢梭曾慷慨激昂地宣称："公众舆论是世界的女王，不受制于国王的权力，它们是自己的首席奴隶。"让我们以这句话中透露的民主主义理论来考虑典型的公众。
民主的中产阶级的兴起引发了公众舆论，公众舆论最重要的特征是自由辩论。民意得到回应、组织自治的民意团体、以实际行动实现民意，这些都取决于民主体制。公众讨论产生的民意被认为是决议，然后通过公共行动得以执行；在一种情况中，立法机构将民众的"普遍意志"制定为法律，赋予法律效力。国会或议会作为一个机构，是分散的公众之首；它是公民面对面讨论公共事务的小圈子的典范。
公众舆论诞生于18世纪，这一概念与自由市场经济的概念如出一辙。一边是由自由竞争的企业家形成的市场，另一边是由讨论圈中看法多样的同辈人组成的公众。正如市场价格是不记名的、地位相同的个体讨价还价的结果，民意也是每个人出于对自身的考虑，并将自己的意见贡献到公众舆论中。毫无疑问，一些人对舆论有更大的影响力，但没有哪个集团能够垄断公众讨论，或自行决定什幺舆论占上风。
自由流动的人将无数讨论圈联系在一起，他们将意见从一个圈子带到另一个圈子，争取更多的控制权。因此，公众组织了团体和政党，各自代表一派观点，每个团体和政党都试图在国会占有一席之地，从而可以进一步讨论。在交往密切的小讨论圈之外，社会运动的力量更大，发展成政治党派；公共事务执行的整个过程中，民意讨论是一个重要阶段。
独立自主的讨论，是公众舆论民主合法性的一个重要元素。现行权力机构积极实现既成的民意；所有权威机构往往成就于公众舆论，也往往因其失败。而且，只要公众的需求没有得到满足，他们可能不仅仅只是批评具体政策，而是会质疑法律权威的合法性。这就是杰斐逊认为需要偶尔发动"革命"的内涵所在。
公众被认为是典型的、18世纪民主体制的织布机；辩论就是将讨论圈紧紧织在一起的线和梭子。公共议论催生权力是其概念构想的根基，只有自由的公共议论，社会才有真相和公平。人们面临众多问题，对此他们展开讨论、做出决定、形成观点，把这些观点组织起来相互竞争。当一个观点"胜出"，人们就立刻依照这个观点采取行动，或指示他们的代表迅速依此采取行动。
这就是典型的民主政体中的公众形象，它仍然是美国社会权力运行的合理解释。但现在我们必须承认这一描述是一组童话中的概念，甚至不足以体现美国权力体制大致是如何运行的。现在，影响人们命运的议题既不是由公众提出的，也不是由广大公众决定的。公众社会的概念不是对事实的描述，而是对一种理念的主张，一种合理性伪装的主张----实际上现在的合理性倾向于伪装。现在的公众舆论被公认为不再像以前一样重要了。
在典型的公众社会转化为大众社会的观点中，这些疑虑都得到了肯定的回答。实际上，这种转变是美国现代生活在社会和心理意义上的关键之一。
1．在公众的民主社会中，约翰·洛克提出，个人良知是判断的最终依据，也是判断的最终讨论场所。但这一说法遭到了质疑，就像卡尔所说：当卢梭首次提出全体人民拥有一切权力时，就产生了大众民主的问题。"
2．在公众的民主社会里，个体间的利益被认为具有自然的、无冲突的和谐性。但在本质上，这种保守主义学说被功利主义学说所取代，后者认为这种利益的和谐起作用前，首先要通过改革创造出来，后来它又被马克思主义阶级斗争的学说所取代，无论是当时还是现在，都无疑比任何假设的利益和谐更接近现实。
3．在公众的民主社会里，主张采取公共行动之前，决定行动的个体应该展开理性讨论，由此产生的公众舆论会是绝对理性的声音。但这已经受到了挑战，这些挑战不仅来自（1）对处理微妙、复杂问题的专家的需求，而且来自（2）弗洛伊德对于人在大街上非理性行为的发现，以及（3）马克思对自主理性在社会条件下的本质的发现。
4．公众的民主社会认为，在真实、正确和公平方面有了论断后，公众或其代表会据此行动。从长远来看，民意不仅是正确的，而且将会占上风。底层大众和以其名义制定决策的人之间存在巨大鸿沟，这一假设已被推翻，对于这些有各种后果的决策，公众往往被蒙在鼓里，直到事后才知道。
根据这些臆断，许多19世纪思想家明显的乐观情绪就不难理解了。在许多方面，公众的理论是公众对于知识分子知识至上观念的反映。孔德认为，"知识分子的发展决定了社会发展的进程"。如果19世纪的思想家环顾四周，他们仍然能看到不合理的事、无知和冷漠，但在他们眼中，这只不过是教育普及后马上可以终结的知识滞后现象。
经典公众学说的说服力取决于他们的受教育程度，这一点在以下事实中得到了体现，1859年连约翰·斯图尔特·密尔都开始就"多数人的暴政"发声，托克维尔和布克哈特都预计这一观点会受到加塞特（ortegaygasset）等政治道德家的推崇。总之，公众到大众的转化及其含义立刻成为了现代社会的主要趋势之一，也成为民主乐观主义崩塌的主要因素之一，自由乐观主义决定着19世纪知识分子的情绪。
到19世纪中叶：集体形式的经济和政治生活开始取代个人主义；不和谐的阶级斗争和组织压力取代了和谐的利益；复杂问题上的专家决策、讨论中的利益偏见、公众的非理性诉求，所有这些都削弱了合理辩论。此外，现在我们应该考虑到，现代社会的某些结构性变化已经开始剥夺公众参与决策的权力。
二
我们特别关注从公众到大众的转变，它为我们理解权力精英的意义提供了重要线索。如果权力精英真的对社区公众负责任，或甚至与他们建立联系，那幺这种情况下权力精英的含义，与公众转变为社会大众情况下的含义有着天壤之别。
今天的美国不完全是一个大众社会，也从来不是一个彻底的公众社会。大众、公众是完全相反的两个类型的名称，指出了关于现实的一些特征，但这两个名称本身就属于一种解释，社会现实总是这两个类型的混合。我们必须首先在明确的范围内理解这两种完全相反的类型，否则我们就不能轻易理解它们在现实中的混合程度：
如果我们要把握公众与大众的区别，至少要考虑四个方面。
1．首先，表达意见和接受意见的人数比例。这是表述正规大众传媒社会意义最简单的方法。更重要的是，这个人数比例的变化正是近代民主体制下公众和舆论问题的中心。在沟通规模的这一端，两个人面对面交谈；在另一端，一个发言人通过沟通网络向数百万听众和观众公开发表演讲。在这两个极端之间是集会和政治集会、议会会议、法庭辩论、一人主导的小讨论圈、50人一组自由开放的讨论圈，等等。
2．其次，我们必须注意，提出异议时避免内部或外部报复的可能性。如果降低发言人在听众中的占比，沟通方面的技术条件可能会避免自由地提出异议。基于传统和意见领袖的非正式结构的非正式规则决定谁能讲话、什幺时候讲话和讲多久。这些非正式规则可能会，也可能不会与正式规则和控制沟通程序的机构规则一致。在极端的情况下，我们可以想象传媒组织对沟通交流进行了绝对垄断，它们的成员甚至在私下里也不能提出异议，在另一个极端，条件和规则支持形成广泛而对等的意见。
3．我们还必须考虑意见的形成和其在社会活动中得以实现之间的关系，即民意在影响重大的决策中的有效性。人们集体践行意愿的机会，无疑会受制于他们在权力体制中的地位，权力结构对这种能力的限制具有决定性的作用，可能允许或者欢迎将意见付诸行动，它可能把社会活动局限在当地社会，也可能扩大社会活动的范围，它可能使活动断断续续或持续进行。
4．最后，我们需要关注的是，机构权力利用制裁和控制在多大程度上打入了公众内部。这个问题是相对于机构权威，公众拥有多大程度的真正意义上的自主权。一个极端是官方不干预自治的公众，另一个极端是，告密者的渗入和普遍怀疑使公众陷入了恐怖统治之下的一致性。说到这里就能想到纳粹的街区体系，18世纪日本黑帮，苏联的监狱系统。在这一极端中，权力的正式结构与非正式讨论造成的不断变化的影响一致，因此必须消除非正式的讨论。
把这几个点结合起来，我们可以建立多个类型的社会的小模型或示意图。众所周知，"公众舆论问题"由传统中产阶级的市民地位下降造成，所以，我们在这里只关注两种类型：公众和大众。
就像我们对这个术语的理解一样，在公众中（1）表达意见的人和听取意见的人几乎一样多。（2）公众交流十分有组织，有机会对公众场合表达的任何意见进行及时有效地回应。由这样的讨论得来的民意（3）很快会付诸行动，如果必要的话，即使违背现行权力体系也在所不惜。并且（4）权威机构没有渗透到公众中，因此公众或多或少是自主的。在这些条件下，才有一个公众社会的运行模型，该模型符合经典民主理论的几个假设。
在另一个极端，在大众中，（1）比起发表意见，听取意见的人更多；因为公众成了一个抽象的集合，人们只知道从大众传媒接受信息。（2）流行的沟通方式组织严密，个人很难或不可能及时有效地对意见给予反馈。（3）民意的实践被组织和控制行动渠道的当局所控制。（4）对于当局来说，大众没有自治权，相反，权威机构的代理人渗透到大众内部，以减少在讨论中形成任何民意上的自主的可能性。
通过公众和大众各自的主要沟通方式，可以轻易将它们区分出来：在公众群体中，最主要的沟通方式是讨论，如果存在大众媒体，它们的作用也只是不断扩大和活跃讨论，将一个初级的公众群体和另一个群体的讨论连接起来。在大众社会里，沟通的主要方式是正规的媒体，大众沦为媒体的市场：一切皆为大众传媒的素材。
三
几乎从任何一个角度来看公众这个概念，我们都会认为已经在向大众社会迈进的道路上取得了长足的进展。在这条道路的末端，是纳粹德国或共产主义苏联实行的极权主义。但我们还没有走到这条路的终点。在今天的美国，媒体市场没有完全控制公众。但我们可以确切地看到，比起公众社会，我们这个时代的公共生活在许多方面都更具大众社会的特点。
现在的情况可以用经济市场和公众舆论在历史上的平行关系来解释。简单来说，就是从广泛分散的小权力到权力集中化的转变，从权力中心向垄断控制的转变，权力中心半遮半掩，是操作和权威的中心。
为邻里服务的小商店被不具名的国企所取代，大众广告取代了商人与顾客之间私人交流的影响力。政治领导人利用全国性的广播网络，带有适度个人情感地向从未谋面且永远不会再见面的百万人发表演讲。所有专业和行业都涉及"舆论业"，被雇来不带个人情感地操控公众。
在主要的公众群体中，利益和推理方式不同的人之间的意见交锋仍在继续。但在传媒市场的大众社会，如果存在不同意见的话，就是掌握大众媒体的操纵者与他们的宣传对象之间出现了意见分歧。
在这种情况下，作为对大众传媒宣传内容的纯粹反应，而不是响应，诞生了舆论的概念也就不足为奇。这个观点认为，大众只是个体的集合，被动地暴露在大众媒体之下，无助地接受来自这些媒介的建议和操控。实际上，以前众人可以在自由、平衡的市场中发表一己之见，现在控制中心的操纵使这种情况已成为过去。
在官方的圈子里，正如沃尔特·李普曼30年前所说，"公众"这个术语本身已经有名无实，这戏剧性地揭示了它的消逝。从决策精英的角度来看，那些公开叫嚣的人可认定为"劳工"，其他的是"商人"，另外就是"农场主"了。那些无法轻易识别的人组成了"公众"。在这一区分方法中，公众由那些在有明确党派利益的世界中，不被识别的非党派人士组成；由受过良好教育的专家，尤其是大学教授组成；由非工会的雇员组成，尤其是白领人士、自主创业的专家和小企业家。
与这一经典概念有微弱相似之处的概念是，公众由残存的新旧中产阶级组成，他们的利益没有被明确界定、组织起来或是相互冲突。经过奇特的适应后，"公众"往往被定义为"中立的专家"，尽管他们见多识广，却从未对有组织的利益集团引发的争议事件做出明确表态，这些都是董事会、委员会的"公众"成员。因此公众往往代表政策的模糊性（称为思想开明），不参与公共事务（即理性），和职业公正（称为宽容）。一些公众中的正式成员，年轻时在劳动管理调解领域打拼，他们见多识广，但从不采取强硬的立场，因此开辟了一番事业；许多其他非正式成员把这样的专业人士作为自己的榜样。唯一的问题是，他们的行为如同公正不阿的法官，但他们却没有法官的权力；因此他们的理性、宽容和开明在事务决策中经常不受重视。
四
促使政治家和平衡社会走向衰落的趋势，对公众向大众的转变有着决定性的影响。结构性转变中最重要的一点是，作为公众真正手段的志愿团体的衰落。志愿团体一方面在国家和经济体中活动，另一方面在基础组织中的家庭和个人之间活动，我们可以看到，行政部门在经济、军事和政治机构中的优势削弱了志愿团体的效用。这说明权力机构不仅规模更大、更加集中，不贴近群众，同时也变得不那幺政治化，而更具行政性。正是由于这一巨大的体制变化，有组织的公众开始走下坡路。
在规模上，公众向大众的转变得到了强有力的支撑：数量上有明确限制的政治公众（财产、教育和性别、年龄上的限制）转向数量急剧增多的大众，大众只有年龄和公民身份限制。
在组织上，主要的、有组织的权力单位从个人及其家庭转向了志愿团体和大众政党，为公众向大众转变提供支撑。
志愿团体规模日益扩大，开始变得卓有成效，但在这一程度上，对于通过讨论来决定所属组织的政策的个人，已经无法融入志愿团体。
同成立较早的机构一样，这些志愿团体已经失去了对个人的控制。随着越来越多的人被卷入政治角斗场，这些志愿团体的规模也日益壮大；随着个人权力愈加依赖于志愿团体，这些组织就越难受到个体的影响。
大众民主是指有权势、规模宏大的利益集团和组织之间的斗争。这些利益集团和组织既不偏向由国家、企业和军队制定重大决策，也不偏向通过公众成员中单个公民的意志来制定决策，它们介于这两者之间。这些中层组织是公民参与决策的主要途径，所以这些组织对公民来说具有决定性的重要意义。因为只有通过这些组织，公民才能行使可能拥有的权力。
大众团体的成员与领导者之间的差距越来越大。只要一个人成为一个重大组织的领导者，他很快会沦为该组织的棋子。他这样做，（1）是为了维护他在该组织中的领导地位，或者实现对组织的控制，并且他这样做（2）因为他认为自己不仅仅是大众社会的代表，无论是否听命于他所代表的大众社会，他都认为自己是由和他一样的人组成的精英中的一员。这些事实反过来导致了（3）精英间讨论和解决事情的方式与各大众团体有巨大差别，因为决策必须考虑到其他重要的精英，但也要得到大众成员的认可。
发言人和听众之间、权力与公众之间的差距更容易导致发言人定律而非寡头统治的铁律：随着压力集团的扩张，领导者把他们所代表的意见组织起来。所以，如我们所见，选举成了两个庞大、不灵活的政党之间的比赛----选民不能真正地感受到他对任何一党有影响，两党中也没有哪个政党能够在心理上赢得人心，或政治上赢得决定性的多数。在这一切中，两大政党的大致形式与其他大众组织一样。
当我们说大众没有政治归属感时，我们心中想的是一个政治事实，而不仅仅是一种感觉。我们想到的是（1）归属感（2）特定组织。
1．这里所说的归属感是基于对一个组织的宗旨和领导者的信念，这一信念让人们把组织当作自己的家。这样的归属感使人情交往成为一个人本我的精神中心，让我们从容自在地考虑良心的行为准则和目的，我们决定了行为准则和目的，它们也反过来决定我们，我们对任何政治组织都没有这种归属感。
2．我们所说的组织正是一个志愿团体，它有三个决定性的特征：第一，它是合理意见得以形成的环境；其次，它是一个进行合理活动的机构；第三，与其他权力组织相比，它是一个能有所作为的权力单位。
人们常常对于自己在政治经济上的忠诚感到不安，因为他们没能立刻发现组织具有的精神意义和历史效力。现在，有效的权力单位是大企业、高不可攀的政府和严峻的军事机构。一方面在这些权力单位之间，另一方面在家庭和小社区之间，我们没有发现让人觉得有安全感和强大感的中间组织，很少有鲜活的政治斗争，更多的是来自上层的管理和下层的政治真空。现在，主要的公众群体要幺小到被埋没，只能选择放弃；要幺大到只是不重要的权力结构的另一个特征，因而难以接近。
当非从政人员主张自由、公开地表达政治意见的权利时，而这些意见能够影响或决定政府政策、人员和行动时，公众舆论应运而生。从这个正式意义上来说，美国曾有、现在也有明确的公众舆论。然而随着现代社会的发展，虽然这种正式的权利仍然存在，但其内涵已然发生变化。就像汤姆·佩因（tompaine）的政治小册子里的世界与大众媒体的世界一样，自治组织的旧世界与大众社会的世界有着天壤之别。
自法国大革命以来，保守的思想家们一直对公众的崛起保持高度警惕，他们将公众称之为大众或与其意义相似的名称。"大众至高无上，野蛮的潮流来势汹涌，"古斯塔夫·勒庞曾写道，群众的神圣权利即将取代神授的君权，"并且目前国家的命运由人民群众的意愿而非国王的议会主宰"。在20世纪，自由主义和社会主义思想家纷纷效仿，更加明确地提出了我们所谓的大众社会。从勒庞到埃米尔·莱德勒和加塞特都认为，不幸的是，大众的影响力日益增加。
有人认为大众拥有所向披靡的权威，或至少在通往成功的道路上，但毫无疑问，这种观点是错误的。实际上，在当代，如查克廷的观点，自治集体在政治生活中的影响力正日趋减少。此外，他们拥有的影响力确实是被引导的，因此他们现在不是自主行动的公众，而是在关键时刻受到操控变成示威人群的大众。因为当公众变成大众，大众有时会变成群众，慷慨激昂的长篇鼓吹突如其来，以强化大众传媒对群众的洗脑。然后，人群再次分散，成为被摧毁了意志的顺从的大众。
在现代社会的进程中，作为表达合理意见的工具和实现政治意志的手段，处于各个阶级和国家之间的自治组织在慢慢失去效力。这样的组织可以被蓄意破坏，从而沦为非暴力的统治工具，或在面临集权手段时由于缺乏运用而慢慢衰落。但是，无论是在一周内迅速被摧毁，抑或在一个时代中慢慢凋零，几乎在生活的每个领域，这样的组织都被集中化的组织所取代，正是这些掌握了新权力手段的集中化组织控制受到惊吓或----另一种情况可能是----仅仅被威胁的社会大众。
五
促成大众社会的制度趋势，在很大程度上是一个客观的发展趋势，但其余的公众受到的是更多的"个人"和有意识的影响。在民主决策的民俗下，政治基础不断扩大，大众的说服手段日益增多，发表舆论的公众已成为强力控制、管理、操纵和恐吓的目标，对公众的恐吓愈发频繁。
面对大众对意见的质疑，政治、军事、经济领域的权力存在不同程度的不稳定性，制造舆论因此成为公认的获取和维持权力的手段，有产阶级和知识分子组成的少数选民选举已成过去，取而代之的是全民投票选举和为了拉票频繁造势的竞选活动。征兵制下的大规模军队和民族主义取代了18世纪的小规模职业军队。大规模生产的工业和在全国投放的广告取代了小商店。
随着机构的规模越来越大，权力越来越集中，舆论制造者努力的范围和程度也在不断增加。事实上，制造舆论的手段在范围和效率上，与孕育当代大众社会的规模较大的其他机构相当。因此，除了他们扩大和集中化的管理、压榨和暴力手段之外，现代精英还掌握了历史上独有的手段----精神管理和思想操控，包括普及义务教育以及大众传媒。
早期的观察家认为，正式沟通方式的范围和数量的增加会壮大和激励公众群体。在广播、电视和电影诞生之前，乐观的看法认为正式媒体使个人讨论的范围和速度成倍增加。查尔斯·库利写道，现代的条件"无限放大了思想的碰撞，那些仅因缺少比较而留下来的思想将会消逝，真正得到思辨性头脑认可的思想受到更多的珍视，且不断增多。"在对地方社区的传统共识覆灭的持续兴奋中，他把新的媒体沟通方式视为深化经典民主体制对话机制的手段，理性和自由的个人主义会随之得到发展。
没有人知道大众传媒的所有功能，因为整体上这些功能十分普遍且微妙，不能被现有的社会研究手段捕捉到。但现在，比起扩大公众讨论和为其注入活力，我们有理由相信，这些媒体更多的是在促使公众转化为大众的媒体市场。我不仅仅是指受众与提议者之间的比率增加，针对观点提出不同意见的机会减少；也不仅仅指媒体为了博得"关注"，而对我们的感官进行粗鲁的平庸化和模式化。我认为媒体促成了一种精神上的盲目，有以下几种表现：
1．我们对当今社会现实的了解，很少是由我们自己发现的。大多数我们头脑中的图片是从媒体获得，甚至我们经常不相信自己亲眼所见，直到我们在报纸上看到，或在收音机里听到这个事情。媒体不仅给予我们讯息，同时引导我们的体验方式。我们对信任和现实的标准一般是由媒体决定的，而不是来自于自身零碎的经验。
因此，即使个体对事件有直接的亲身经历，这种经历也不是真正直接和最初的：它是由模式化的观念形成。个人只有通过长时间的技能训练来根除这种模式化的概念，才能以全新的方式看待事物。譬如，一个人认为，如果所有人都患上了抑郁症，那幺所有人都会有"抑郁症的体验"，凭借在这方面的经验，他们会揭穿、驳斥媒体关于抑郁症的错误报道或至少对此表态。但必须对这种结构性变化的经验加以组织和解释，才能最终形成与之相关的舆论。