美国人不希望在政治经济上被道德问题所干扰，所以坚持认为政府是一种自动化机器，通过平衡相互竞争的利益来实施管理。这种政治形象只不过是官方经济图像的遗留物：通过拉动和推动多方利益来实现平衡，每种利益只受制于交易带来的结果是否合法、是否违反道德。
18世纪的经济学术语对自动平衡理论做出了最引人注目的阐述：市场是至高无上的，在小企业家的神奇经济中没有专制中心。在政治领域也是如此：盛行分权和制衡，因此专制主义没有机会。“不会采取权力均衡的政策的国家，”约翰·亚当斯写道，“一定会采取专制主义，没有其他选择。”正如诞生于18世纪的平衡或制衡的机制，现在是保障经济和政治自由的首要机制，也是确保世界各主权国不实施专制统治的主要机制。
如今，我们熟知的自主政治经济的概念，仅仅是指1930年代反对新政的务实保守主义。极权主义国家——曾经的德国和当今的苏联——发生的可怕景象赋予了它新的魅力，虽然这是非常不正确的。尽管它与现代美国政治经济无关，但它却是在企业和政府管理精英中广泛流行的唯一说辞。
一
放弃自动平衡这样的旧权力模式非常困难，关于它的假定是，众多独立、实力相当、相互冲突的团体制衡社会。最近关于“谁统治美国”的声明，对所有这些假设来说很明显是一种无意识的讽刺。据大卫·理斯曼先生说，比如，在过去半个世纪里，权力从统治阶级的等级体系中分散到有否决权的团体中。现在没有人统管任何事情：一切都是没有方向的漂移。理斯曼先生认为，“在某种意义上，这只是美国是中产阶级国家的另一种表述方式……在美国，也许人们很快就会意识到这一事实，不再有一个统领所有的‘我们’或‘他们’，或一个不统领所有的‘我们’或‘他们’，而是所有的‘我们的’都是‘他们的’，所有的‘他们的’都是‘我们的’。”
“领袖已经失去了权力，但是追随者们还没有得到它。”与此同时，理斯曼先生关于权力以及它强大的影响力所做出的心理解释达到了极致。例如：“如果商人感到虚弱和依赖，他们就是虚弱和依赖的，无论他们拥有何种物质资源。”
因此，“……未来似乎掌握在以下这些人手中：控制国会的小企业和专业人员；地方房产经纪人、律师、汽车销售员、承办商等等；控制国防和部分外交政策的军事人员；大企业的管理者及其律师，财务委员会成员，和其他决定工厂投资并影响技术变革速度的顾问；管理工人生产力和工人选举的劳动领袖；在南方政治中有极大利害关系的黑带地区（blackbelt）的白人；在外交政策、城市就业、民族宗教和文化机构中有利害关系的波兰人、意大利人、犹太人和爱尔兰人；帮助年轻人社会化，训练成年人，娱乐老年人的编辑和作家；掌握了关键部门和委员会的农民——与之相对应的畜牧者、玉米种植者、乳制品工人、棉农等——作为我们过去不落俗套生活的代表，承载着我们的许多回忆；苏联人，以及另外一些在较小程度上控制着我们关注的大部分议题的外国势力，等等。读者可自行完成列表。”
这的确符合“完全自动化和客观化的现代标准。”然而，在这种浪漫的多元主义中，甚至在理斯曼创造的“权力混合曲”之中，也的确存在一些现实：尽管对于权力中层的说明含混不清，但仍然可以辨别，在国会所在地区和国会内部尤为明显。但是，理斯曼的这个创造确实令人困惑，它甚至没有区分权力的高层、中层和底层。事实上，在半组织化的僵局情形下，所有这种浪漫的多元主义的策略清楚明了：
你以一种令人困惑的、惠特曼式的对多样性的热情，详细阐述了所涉及的团体数量。事实上，什幺样的团体没有资格成为否决权团体？你没有根据政治相关性或它们是否有政治组织来对这些群体、职业、阶层、组织进行分类，试着弄清那些不清楚的地方；你没有试图弄清它们如何相互连接成一个权力结构，因为根据他的观点，浪漫的保守主义者把精力集中在一个分散的环境中，而不是它们在权力结构里的关系；你没有考虑在顶级团体中，可能会存在任何利益共同体；你没有把这所有的环境和各种各样的团体与重大决策联系起来；你没有利用历史细节来提问和解答：对于引发第二次世界大战的一系列决策和事件，“小零售商”或“砖石匠”与它们有什幺直接或间接的关系？“保险公司”和国会与是否决定制造和放弃新式武器的早期模型有什幺关联？此外，对于所有团体、阶层和集团的领导人，你高度重视他们极具公关思维的言论，从而混淆了心理不安与关于权力和政策的事实。只要权力没有毫无遮掩地显示出来，它就不能被当作是一种权力。当然，作为观察者，你也没有考虑到官方和其他方面的隐蔽事实给你造成的困难。
简而言之，你用自己混乱的视角来混淆自己的见闻，作为一名观察者和解释者，你小心翼翼，依据现有的细节来解读事实，尽可能用最具体的方式进行描述。
正如欧文·豪所指出的，权力平衡论是美国政治的狭隘观点。用它可以解释一方或另一方内的临时联盟，在时间跨度的选择上，它也是狭隘的：你感兴趣的时间段越短，权力平衡论的适用性就越强。因为当一个人详尽地处理短期问题时，例如特定的选举，个人常常受困于多种势力和原因。美国的“社会科学”变得极其经验主义，一直以来的一个缺陷是假定：理解现代社会明智而科学的方法仅仅是列举事件发生的多个原因。当然，除此以外别无其他：它是一种含混的折中主义，避免了社会分析的真正任务。这个任务就是不仅要列举所有事实，这些事实可能是由于想象而被包含在内的，要对每个事实加以权衡，从而理解它们是如何融合在一起，如何形成你想要理解的模型。
过度关注权力中层，难以理解权力的整体结构，特别是高层和底层。讨论、投票和竞选产生的美国政府主要与权力中层有关，而且往往只与它相关。大多数“政治”消息是关于中层问题和冲突的新闻和八卦。在美国，政治理论家也常常只是一个比较系统的选举研究者，研究谁投票支持谁。政治分析家是教授或自由知识分子，他们自己通常位于权力中层，只能通过八卦了解权力高层；如果想要知晓权力底层的话，只有通过“研究”，但是他们很健谈，与权力中层的领导也很熟悉，可以轻松“聊天”。
因此，大学内外的评论员和分析家关注中层及其平衡，因为他们自己主要属于中层，与中层距离较近；因为作为一个明确的事实，这些层级给“政治”提供了丰富的内容；因为这种观点符合民主运作的形式模型和民间说法；而且因为许多知识分子接受那种模式是好的，特别是在目前爱国主义情绪高涨的情况下，能够很容易满足他们的政治诉求。
当说到存在“权力的平衡”时，这可能意味着没有任何一个利益团体可以将其意志或其条款强加于他人；或者说，任何一个利益团体都有可能造成僵局；或者随着时间的推移，以一种对称轮流的方式，一个接一个的利益被实现了；或者所有政策都是妥协的结果，没有人赢得了他们想要的一切，但每个人都获得了一些东西。事实上，所有这些可能的意义都在试图描述，当所谓的“平等协商权”永久或暂时存在时会发生什幺。但是，正如默里·埃德尔曼所指出的，利益斗争的目标不仅仅是规定好的，它们还反映了当前的期望和接受状态。因此，说各种利益是“平衡的”，一般是表示对现状满意甚至感到良好；让人满怀希望的平衡理论往往伪装成对事实的描述。
“权力平衡”意味着权力平等，权力平等似乎意味着完全公平，甚至是值得尊重的，但事实上，什幺是一个人值得尊重的平衡，这往往又是一个不公平的不平衡。优势群体当然倾向于宣称，存在权力平衡和真正的和谐利益，因为他们希望自己的主宰地位和平地持续下去。所以大商人谴责小劳工领袖是“和平的干扰者”，是固有的商业劳动合作利益的颠覆者；实力强大的国家以国际主义的名义谴责弱国，用道德观念来捍卫自己武力掠夺弱国所获的战利品，为了争取优势或平等地位，弱国只能寄希望于通过武力改变现状。
社会变革是由宽容的平等交换、妥协和利益制衡的否决网络来推进的——这个概念假定一切都在大致稳定的框架内进行，框架本身不会发生改变，所有的议题都倾向于妥协，因此可以实现自然和谐。那些从现行总体框架中获益的人，比那些对它心怀不满的人，更容易将这些观点看成是社会变革的机制。此外“在大多数领域……只有一个有组织的利益体，其他一些主要利益体也没有组织。”在这些情况下，正如大卫·杜鲁门先生所言，“无组织的利益”只不过是用另一个词来表述以前常用的“公众”一词，一个我们现在应该研究的概念。
这些非常重要的“利益团体”，特别是农村和城市企业中的那些利益团体，或被并入人事部门和政府机构中，包括立法和行政机构；或成为小而强大的集团的工具，有时作为它们名义上的领导人，但往往不会拥有实际领导权。这些事实超出了自发团体的集中化，对权力无动于衷的成员的权力会被专业的管理者夺走。例如，它们利用主要集团组成的全国制造商协会，告知小企业成员它们的利益与大企业相同，然后将所有商业力量集中到政治压力上。从高层人士的角度看，“自愿联盟”和“利益团体”成为公共关系计划的一个重要特征。这些小集团的个别成员管理了几家企业，这些企业本身是实施指挥、建立公共关系和施加压力的工具，但是通常不会以权力为基础公开利用这些企业，并使各个国家协会成为其联合经营的分支机构。协会是运营性组织，而不是行动与否的最终裁决者，组织的权限由使用它们的人设定。
因此，制衡可以被理解为“分割和统治”的代名词，以及防止更直接地表达普遍诉求的一种方式。因为平衡理论往往依赖于利益自然和谐的道德观念，在利益和谐的情况下，贪婪、残酷与正义、进步相协调。一旦美国政治经济的基本结构得以建立，只要它默认市场将无限地扩张，使优势群体的利益显得与整个社会的利益相一致，利益的和谐可以而且确实适合作为优势群体的意识形态。只要这个信条盛行，底层群体的努力奋斗就可能被认为是不和谐行为，扰乱了共同利益。e．h．卡尔先生说，“因此，利益和谐原则是一个巧妙的道德策略，是优势团体用来维护和维持其主导地位的。”
二
平衡理论的主要焦点是美国国会，其主要参与者是国会议员。然而，作为一种社会类型，这96位参议员和435位众议员却不能代表普通老百姓，他们代表的是那些在创业和专业方面取得成功的人。年长者是拥有特权的白种人，他们和父母都是美国本土人，信奉新教。他们都有大学学历，就收入和地位而言，他们至少处于中上阶层。一般来说，他们没有打工或低薪工作的经历。简而言之，他们是当地社会的新、旧上层阶级。
一些国会成员是百万富翁，而其他人必须在农村筹措经费开销。现在，官员的开支相当大，通常要支付两个家庭的生活费，往返于两个家庭之间会产生交通费，需要频繁地参加社交活动，而且选举和留任的成本也大大增加了。现在，对国会议员来说，外部收入几乎是必不可少的；事实上，在1952年，五分之四的众议员和三分之二的参议员除了从国会领取工资外，还从他们家乡持续经营的企业、保留的职位，或投资中获得收入。独立的富人在美国的国会山越来越常见……对于那些没有私人收入的人……作为国会成员的生活状况可以说近于绝望。“如果联邦法律真的意味着它所表现的那样，关于在竞选活动中的现金运用，”罗伯特·本迪纳最近说，“同华盛顿相比，莱温芙丝市会有更多经济状况不佳的政治家。”
政治职业对能人志士的吸引力不如以往。从金钱的角度来看，精明的律师每年可以赚取25000到50000美元，不太可能放弃现在收入丰厚的职业，冒险竞争国会议员一职；毫无疑问，除了一些例外情况，如果他们不是富人，国会候选人很可能是县检察官、地方法官或市长，他们的薪水甚至低于国会议员。国会内外的许多观察员都认为，国会在过去50年里受到的公众尊重已经下降；甚至在他们的选区和州，国会议员也不再是曾经那般重要的人物。事实上，有多少人知道他们众议员或者参议员的名字？
50年前，在自己的选区或州，竞选国会议员不必采用大量的娱乐和消遣方式，同各种名人竞争。政治家发表长达一小时的演讲谈论世界局势，在辩论中，他没有机会咨询他的撰稿人。毕竟，他是当地薪酬最高的人之一，是当地的风云人物。但在今天，政治家必须依靠大众媒体，而动用这些媒体的费用非常高昂。现代竞选活动的成本很高，这一简单的事实明显约束了国会议员，如果他自己不是很富裕，必须对募集的竞选资金来源足够敏感，募集到的资金通常被视为出资者期待预期回报的投资。
作为自由法律从业者和党派政客，他们必须面对选举，职业政客在当地培养了许多不同的团体、各种不同类型的人。他们是社会、商业和兄弟会组织的伟大“加盟者”，这些组织属于共济会，麋鹿组织和美国退伍军人协会。在选区，国会议员负责组织起来的团体，这些团体根据议员对他们的利益和项目的态度，来对议员给予支持或认可。在地方辖区内，掠夺团体（plundergroups）为了获得更多支持，公开交易选票。政治家被这些大大小小的地方和国家团体的要求所包围着。作为权力的经营者，政治家必须向一个又一个利益妥协，在这个过程中，他们常常因为妥协，变成了没有任何坚定政策路线的人。
大多数职业政客巧妙地平衡了各种地方利益，在政治决策中这种相当小的自由，他们正是从这个事实中得到的：如果他们幸运，他们可以歪曲并使各种地方利益相互竞争，但他们常常会跳过这些问题，以避免做决定。保护其选区的利益，国会议员对他所属地区保有绝对的忠诚。事实上，他的狭隘主义在某些情况下十分强烈，作为一位地方候选人，他甚至会邀请和召集当地居民，向他们展示其他州对他的各种攻击，从而使他的竞选活动成为维护本州的圣战运动，抵御来自其他州的攻击。
在国会内部，同样在他的选区，政客会发现利益纠葛；他还会发现权力是根据党派和资历组织的。国会的权力集中在委员会，委员会的权力通常集中在主席手中，主席是凭资历当选的。因此，政客在国会内获得权力地位的机会，往往取决于他获得长期且不间断留任的能力，为此，他不能对抗他所在选区的重要原则。灵活调整这些利益体和他们的项目，聪明地支持有时可能冲突的几种政策，这种做法看起来不错，而且是非常有价值的。因此，通过机械选择的过程，20多年来，平庸的“党员”一直在他们的统治区保有稳固地位，很可能到达国会权力的中心并保持住他们的位置。
即使政治家成为——如果可能的话——影响他所在地区的地方利益的委员会主席，他通常不会试图扮演国家层面的政治家角色。因为无论公务员的声望令人感到多幺愉悦，比起获得地方人气也是次要的；他的责任是对当地的主要利益负责，而不是对国家负责。此外，“更好的国会机制，”正如斯坦利·海伊（stanleyhigh）所言，“不能治愈地方主义的邪恶；事实上，国会机制可以为实施的成员提供更多的时间和更好的设施。”
然而，主要委员会的主席是国会的精英成员。他们掌握了国会的核心权力，包括立法权和调查权。他们可以提出、推动、制止或混淆立法；他们善于回避和拖延。他们可以阻止白宫的提案，使提案永远不能进入辩论程序，更不用说投票了。他们能告诉总统什幺提案将会得到他们地区人民，或受他们影响的国会同事的支持，什幺提案不会得到他们的支持。
在20世纪的前一两个十年，在第一届会议的六个月期间或第二届会议的三个月期间只提出了几个法案。委员会有充足的时间研究和讨论，使这些法案在这段时间内得到详细地评判。辩论十分重要，是在有大量观众的议院里进行的。立法占用了大部分议员的时间和注意力。现在，每届会议都会审议数百项法案，由于议员实际上不可能阅读全部法案——或者十分之一——他们已经开始依赖于提交法案的委员会。现在也几乎没有什幺辩论，议院里基本没什幺观众。
委员会的演讲主要是为当地议员所做的，许多发言都没有发表，而只是被记录了下来。虽然立法通过了流水线程序，但国会议员却忙于自己的办公室事务，指派一名小职员为选举人跑腿，并为他们打印邮件和其他文件。
在职业政治家的活动中，他们通常不会面临显着的国家问题，但地方问题却以令人惊奇的方式提出。例如，1954年的第472次国会选举没有明确提出任何国家问题，甚至没有提出与其有显着联系的地方问题。选民看到的满是口号和对个人品质、人格缺陷的人身攻击，像往常一样，没有多少人会注意对这些攻击的质疑和反击。每个候选人都试图羞辱他的对手，对手又反过来试图羞辱他。愤怒的候选人好像都在制造自己的议题，实际上，几乎所有的候选人都失去了议题。选民根本抓不住任何议题，他们也迷失了，虽然他们自己没有意识到。
作为严重琐碎化的公共生活的一部分，美国竞选活动容易分散对国家潜在政策辩论的关注，但是不能认为干扰是所有竞选活动包含的内容。每个地区和州都有议题，这些议题由对当地至关重要、有组织的利益团体设置和监督。这是根据竞选活动的特征得出的重要启发。
职业政客不属于全国性政党，没有全国性政党将它们的辩论明确、持续和负责任地聚焦于国家议题。
根据定义，职业政客是党派政治家。然而，美国的两个政党不是国家集权的组织。作为一种半封建的组织机构，它们用资助和其他好处做交易，以获得选票和保护。影响力较小的政客在他所在的地区交易选票，以获得更大份额的资助和好处。但是两党中没有全国性的“老大”，更不用说任何一个党派中存在负责任的全国性领袖了。每个党派都是一群地方组织，与各利益集团有着纷繁复杂的联系。只要竞选经费充足，国会议员一般不依赖他所在党派的国会领导人。每个大型政党的国家委员会主要由在政治上无足轻重的人组成；因为政党是州和地方组织的联盟，为了总统选举，它们每四年组织一次这样的全国联盟。在中下层，主要政党实力强大，甚至实行独裁；但在顶层，主要政党实力弱小。只有总统和副总统的支持者来自全国，并且通过他们的行动和任命，使这样的全国性政党团结一致。
就国家议题而言，两党之间的差异非常有限且含混不清。每个政党看起来像有48个政党，每个州都有一个；因此，诸如国会议员和竞选者这样的职业政客，如果不关心国家的政党路线是很容易被人察觉的。他不受制于任何全国性政党的现行纪律，他只是为自己的地区说话，只有当国家问题影响他所在的地区、涉及到的利益、关乎获得连任的机会时，他才会关心国家问题。这就是为什幺当他谈及国家事务时，带着官腔的说辞是如此空洞无力。职业政客根植于他们自己管辖的地区，没有登上国家政治权力的顶峰：他们处在和属于中间阶层。
三
由国会或权势颇大的委员会决定的重大问题越来越少，由大选选民决定的就更少了。譬如，美国参加第二次世界大战的决策完全避开了国会。这本就不是一个为了制定公共决策而能清楚辩论的议题。根据行政紧急权，总统可以用近乎独裁的方式做出发动战争的决定，然后以既成事实提交国会。“行政协议”有条约的效力，但不需要参议院的批准：美国与英国之间进行驱逐舰交易，根据北约条例，承诺向欧洲派军，对此参议员塔夫脱曾强烈反对，这些都是极其清楚的例证。在1955年春天关于东亚地区的问题上，国会直接将所有与战争相关的事件和决策的辩论都交给了行政部门。
若根本性的问题都交由国会进行讨论，很可能会因条条框框太多而限制讨论，甚至形成僵局而不能得到解决。因为如果没有一个负责任、集权的政党很难在国会占多数席位；资历制度、规则委员会、拖延表决的冗长演说，以及缺乏信息和专业知识——这些很可能使国会陷入错综复杂的立法局面。在非地方性的事务上，国会欢迎明确的总统议案也就不足为奇，而且在紧急情况下，权力总是被迅速移交给行政部门，以打破半组织状态的僵局。事实上，一些观察家认为权力移交给行政部门，主要原因是“国会的退让和阻挠，而非总统夺权”。
当然，职业政客有情绪和利益的共同点，这源于他们十分相似的出身、事业和人脉；而且，他们的思维还常常囿于相同的修辞。因此，国会议员在追求各自的利益时，采取的方式常常与处理国家相关的事务的方式一致。这些利益很少被明确表述出来。但许多通过议价和制衡来解决的涉及地方利益的小问题，会产生任何相关地方机构都无法预料的全国性的后果。因此，当僵局被打破，有时法律会在相关立法者不知情的情况下被制定出来。因为国会处在权力中层的首要位置，而在这些权力中层，通常倾向于采用制衡措施。
真正的既得利益，是那些被所有众议员和参议员公开支持和保护的利益，是每个国会选区和各州的自身利益。在变为参议员或众议员的既得利益后，这些利益会让步于其他地方利益，与它们形成制衡。每个国会议员的首要追求是维护一方利益，同时这种利益不会伤害他需要平衡的其他利益。
国会中“压力集团”没有必要“贿赂”政客。事实上，游说集团成员会采取不同的方式，有时会表现出诚实的一面，有时，国会议员会伪装成游说集团成员。地方社会成员不必贿赂职业政客以保障他们的利益，因为通过社会选举和政治训练，他们属于、依靠、服务其选区和州的重要群体。比起政府外围无形的施压者，国会议员更多是政府内部有形的施压者。50年前，参议员被金钱腐化的丑恶形象是真实的，毫无疑问，金钱依然是政治因素之一。但现在重要的资金主要用于选举，而非直接贿赂政客换取投票和支持。
当我们得知，六名影响力最大的立法成员、众议院筹款委员会主席在进入政坛前，通过在六个中等城市宣传和组织商会而声名鹊起，像他说的“没有获得一分钱的联邦援助”，由此，我们可以轻易理解，为什幺他们在没有任何无形的幕后压力的情况下，努力争取增加超额利润税。78岁的丹尼尔·里德（danielreed）是典型的清教徒式性格——固守原则，但原则是源于性格并得到了进一步强化的性格，是由整个职业生涯决定并塑造而成的。此外，就像一名国会成员最近表示的，“每一位国会议员终有一天要摆脱原则。”作为政治从业者，国会议员是当地社会同一个或另一个对国家不负责任的政党折中平衡的一部分。最后，他们陷入了国家权力中层半组织状态的僵局中。
政治权力得到了扩大，并且更具决定性，但国会职业政客手中的权力并非如此。重要国会议员手中掌握的巨大权力，现在要与其他政客共享：例如，控制立法的权力主要集中在委员会的领导人手中，但越来越受制于行政部门决定性的修改权。还有调查权，既是积极的也是消极的武器，越来越多地牵涉到公开和非公开的情报机构，同时也越来越多地涉及到不同程度的勒索和反勒索。
主要政党之间没有重大政策差异，职业政客必须制造可供谈论的话题。从历史角度来看，包括华而不实的普通“竞选辞令”。自“二战”以来，不得志的政客开始针对竞争对手和无辜的中立者，谴责和诋毁他们的人格。这当然是以现在美国人生活在军事社区新的历史事实为基础，但这还取决于不处理实际问题的政客的地位，中层政治事务的决策权甚至包括资助都掌握在上级手中。在这种情况下，获得的资助更少，也没有能够吸引眼球的大事件，为了占据新闻头条，在充满猜疑的氛围中，一些国会议员采用谴责和诋毁的方式获得短暂成功，至少吸引了公众的注意力。
还有另一种获得和行使权力的方式，这涉及到行政系统内，类似官僚体制的机构内部和这些机构之间的小团体中职业政客的活动情况。越来越多的职业政客与机构、委员会或部门的管理者合作，以行使权力对抗其他管理者和政客，而且往往是激烈地针锋相对。“立法”是制定政策，“行政”是执行政策，两者的传统区别已实现了双向突破。
政治家在参与现代政治的连续决策制定中，很少投票赞成或反对一项法案，更多的是加入一个小集团，从而可以对行政部门的负责人或通过他们来施加影响，不调查涉及特定集团利益的敏感区域。职业政客加入各个纷繁复杂的集团，代表着不同的利益，有时参与制定国家重大决策。
如果政府政策是集团利益相互作用的结果，我们必须发问：政府外的什幺利益至关重要，政府内的什幺机构服务于这些利益？如果这种利益众多，相互之间存在冲突，那幺很显然每种利益都会受到影响，相关机构要幺获得一定的自主权，要幺陷入僵局。在立法的分支机构，许多相互竞争的利益，特别是地方利益开始集中在一起，便常常陷入僵局。其他利益，如国企的强力带来的利益，从来没有集中在一起，但是，国会议员凭借其政客身份和社会属性，将这些利益集中到了一起。但在行政机构内，许多小的一致利益往往是唯一起作用的，它们常常能够自己立足于行政机构内，或有效抵消对自身不利的行为。因此，正如约翰·加尔布雷斯所说的：“除去一些例外，监管机构要幺成为他们监管的行业的一个分支，要幺服务于这个行业。”此外，行政优势将是否立法在政策制定中置于次要地位，或使其屈从于行政部门的意愿。现在看来，强制执行很显然涉及到政策的制定，甚至立法本身也经常是由行政部门成员起草的。
在美国历史上，总统和国会的领导能力发生了多次的摇摆。例如，在19世纪早期，显然是国会占优势。但在20世纪中期，我们关心的行政部门，它们行使权力的手段得到了增加，远远超过之前的任何一个时期，而且它的权力没有丝毫减少的迹象。行政部门占优势意味着立法机构被降到了政治权力的中间阶层；这意味着职业政治家的衰落，因为当地的党派政客主要存在于立法机构，也标志着旧式平衡社会的衰落。旧式平衡不是完全自动实现的，政客是平衡专家，也是互相竞争的各方压力的代理人，由他们协调平衡、达成妥协并维持整体平衡。那些最能实现或抵制各种利益的政客，能最好地获得并控制权力。但现在，旧式平衡社会遗留的职业政客已经被降到嘈杂或令人讨厌的职位，或是对处于优势地位的政治局外人有利的职位，这些政治局外人没有掌握重大决策权。之所以被降职，是因为曾经令他们风生水起的旧式平衡社会已经退出了历史舞台。
四
作为政治决策模式的权力制衡理论的背后是阶级论，阶级论自亚里士多德时期开始闻名，也是18世纪开国元勋们坚信的观点——国家是或者应当是一个制衡系统，因为社会是阶级的平衡，之所以说社会是阶级的平衡，是因为社会的中枢和平衡依赖于强大而独立的中产阶级。
19世纪的美国是一个中产阶级社会，有众多小型且权力相对平等的机构蓬勃发展。在这个平衡社会中，小企业家是经济的中心；权力部门的正式分工是政策事实；政治和经济秩序高度自治。如果它不是一个时时都属于小企业家的世界，至少在权力平衡方面，小企业家一直在这个世界中发挥着实实在在的作用。但在我们现在所处的社会经济体中的关键领域，小企业家已被少数集中化的企业所取代，权力分配不均衡导致行政部门占优势，立法机构沦为权力的中间阶层，而司法部门由于时间的滞后跟着不是它提出的政策走；最后，新社会显然是一个政治经济体，政治和经济事务错综复杂，紧紧缠绕在一起。
在约五分之四的自由白种人大致都是独立业主的社会中，杰斐逊式浪漫的多元主义概念广为流行。但在内战之后的时代，由独立业主组成的旧式中产阶级开始衰落，在一个又一个行业中，更大且更集中的经济实体开始占上风；在进步时代后期，独立的中产阶级农民和小商人开始进行政治斗争，失去了在政治平衡中发挥决定性作用的最后机会。正如戴维·格林厄姆·菲利普斯所说，他们回顾过去，怀旧情绪十分浓烈，似乎希望回忆可以改变已进入20世纪这一事实。在1924年拉福莱特的竞选中，这种情绪再次短暂爆发，是新政修辞力量的来源之一。但是，关于中产阶级的两个事实和关于工薪阶层的一个事实——在1930年代具有重要的政治意义——在我们这个时代具有决定性意义：
1．独立的中产阶级在政治和经济上依赖于国家机器。例如，普遍认为美国最成功的“游说”团体是农场主议员集团（thefarmbloc），事实上，它的表现极为成功，很难让人看出它是作用于几个政府机关的独立力量。农场主议员集团已经和这些机构紧密结合，特别是参议院，由于参议院对议员代表有特殊的地域规定，代表人数最终超标。在意识形态上，由于杰斐逊主义认为农业是一种生活方式，应对这种主义的利用，作为一个行业的成员，大型商业农场主被看作是应享有特殊政策服务的国家利益的一部分，而不是被作为其中的一个特殊利益。这种特殊的政策是平等政策，认为在自由的企业体制下，政府应该保证一个部门的产品处于同一个价格水平，确保从事商业生产的农场主享有的购买力与他们在“一战”前最繁荣时期具有的购买力相同。这是不折不扣的“阶级立法”，但它是“中产阶级的立法”，是一个根深蒂固的政治事实，在不切实际的现实主义领域中，这种想法大肆蔓延，被认为是合理的公共政策。
在企业补贴的制度下，富裕的农场主是农村地区的主要受益者，他们是商人，也认为自己是商人。1890年代的乡巴佬和反叛者已经被1950年代的农村商人所取代。农场主的政治地位仍然稳固，但面临政治高层的要求，他们的地位不再是决定性的，而是令人担忧的。诚然，就农场主拥有的特殊利益而言，他们是考虑的对象，但这不包括今天的政治局外人所面临的战争与和平的重大问题，经济的萧条与繁荣和农场主息息相关，但却不是政治局外人现在最为关注的问题。
2．在旧式独立的中产阶级之外，企业社会中兴起了一个新的具有依赖性的中产阶级，主要成员是白领。粗略地说，在过去的两代人中，以中产阶级为整体，旧式中产阶级所占的比例已从85％下降到44％；新式中产阶级的比例从15％增至到56％。我在其他地方试图讲清楚——这个阶层不是平衡社会的政治支点，而是向大众社会转变前负隅顽抗的后卫力量。不像农场主和小商人——也不像工薪阶层——白领员工出生得太晚，没有享受过哪怕是一天的短暂自治。职业地位和现状趋势决定了白领的前景，使他们成为历史转变的负隅顽抗者，而不是先锋成员。在政治上，他们没有团结在一起。他们的工会必然进入工会组织衰落的主流趋势中，让他们成为攀附最新利益的人，这些新利益试图服务于国家，但未取得成功。
旧式中产阶级曾是一个独立的权力根基，新式中产阶级无法做到这一点。政治自由和经济安全根植于小规模的独立产业中，而不是新中产阶级的职场中。自由市场将分散的产业和其中的所有人在经济上融为整体；新中产阶级的各种工作由企业权力融合在一起。白领组成的中产阶级没有形成一个独立的权力基础：经济上，他们的状况与没有资产的工薪阶层一样；政治上，他们没有组织在一起，处境更加艰难。
3．旧的中产阶级曾经不断增加在国家机器中的分量，而新的中产阶级生来就不具备独立的政治形态，也因此不可能实现这一点，除了新旧中产阶级，1930年代一股新的政治力量登上政治舞台：有组织的工人力量。在一段短暂的时期内，工会似乎要成为一个独立的权力集团，不依附于企业和政府，但在企业和政府内运作并反对它们。然而，在依赖政府体制后，工会的权力被大大削弱，现在几乎不参与制定国家重大决策，政治局外人掌握了政府大权，在与政治局外人息息相关的重大决策中，美国工会领导人没有任何分量。
从一个特殊的角度来看，工会已经成为选择和塑造领导人的组织，一旦成功，那些领导者便与政府内外的企业高管为伍，与两个主要政党的政客为伍，那些企业高管和政客都属于美国的权力精英。同社会运动和政党一样，工会的一个职能是努力促成这一领导层的形成。作为权力新贵，工会领袖们最近才登上国家舞台。塞缪尔·龚帕斯（samuelgompers）也许是第一个成为国家权力精英的工会领袖，尽管时间极为短暂且地位不稳。他试图在精英群体中立足，从而使工会利益与国家利益融为一体，他的努力使他成为美国工会领袖的典范和榜样。当然，西德尼·希尔曼（sidneyhillman）不是1940年代唯一一个走这条路的工会领袖，但是，他在战争早期担任工会领导，认为自己是国家精英，以及他的精英身份得到了现实与意识形态上的认可（西德尼基金会），这些都标志着新政时期工会得到巨大扩张之后，成为政治精英的工会领袖会越来越多。随着杜鲁门的公平施政和艾森豪威尔领导的改革运动的到来，不再有工党领袖考虑成为正式或非正式的政治精英。德金是一位不起眼的工人，他提前从不稳固的内阁职位辞职，十分明确地揭示了工会领袖作为准精英所面临的形势，以及工会作为一个权力集团的地位，工会处于高层委员会之下，属于权力的中间阶层。
在过去的20年里，工会领袖的许多行为和策略令人费解，这是因为他们谋求成为国家的权力精英。在这种情况下，他们对权威遭受到轻视极度敏感。他们觉得自己做到了；他们想要获得有权有势的地位。在中小型城市，工会领袖和负责民事企业的商会官员平起平坐；在国家一级，工会领袖希望在生产委员会和价格控制机构获得一席之位。
他们对权力和地位的诉求，基于他们掌握的权力已经增加，而不是基于他们的财产、收入或出身；在这种情况下，权力令他们感到不安，与此同时，权力是他们运作的基础，但还没有打下持续、稳固的，基于运用、习惯强制和法律的基础。他们对权威的敏感，尤其是在国家层面上，是由于（1）自力更生的特点，由于（2）他们的自力更生受益于政府，也受益于他们在1935后的十年里创造的环境。政府成就了他们，他们也担心政府会毁了他们，事实证明，他们的担忧不是多余的。他们对地位的焦虑还因为（3）他们对权力精英及其行事风格很陌生，并且（4）他们感受到工会成员之间的紧张氛围：工会成员和新结交的伙伴在日常生活中的紧张氛围，如果在工会成员面前太耀眼，或与有世仇的宿敌交往过密，都会有政治风险。
许多观察家误以为工会领袖的地位即是劳工权力的证明。在某种程度上说是这样的，但在另一种程度上说又不是这样的。当以权力为基础并带来权力时，工会领袖的地位就是劳工权力的证明。当领导者的地位陷阱没有带来权力时，就不是劳工权力的证明。在这种情况下，我们应该谨记这不是鸡和蛋的问题。鸡是权力，蛋是地位，先有鸡再有蛋。
在1930年代的美国，工会第一次在全国层面出现；除了“把没有组织的组织起来”这句口号，它几乎不需要任何政治方向感。现在情况已经发生了改变，但是工人——没有拯救萧条的使命——仍没有政治或者说经济方向。像小企业一样，它的领导者试图追随农场主的道路。曾经农场主是叛乱之源；在最近，工会似乎成为了叛乱之源。现在，广大农场主是一个有组织的集团，根植于福利国家并对其施压。尽管工会更大的目标是对抗资本主义的工资体制，虽然失败了，但现在仍在为之奋斗。
五
在旧的自由主义社会中，平衡和妥协在国会领导人、政府行政部门和各种压力集团中十分盛行。权力和决策的形象就是平衡社会的形象，在平衡的社会中，任何权力都不够强大，在妥协中和其他势力相互抗衡，每次只能获得一点优势，因此高层间没有团结，更没有协调。一些这样的形象，加上公众舆论学说，仍然是正规民主权力体系的官方说法，是大多数学术社会科学家的标准理论，是最有文化的公民的重要假设，这些公民既不是政治发言人也不是政治分析家。
但随着历史条件的变化，权力机制的含义和政治意义也在改变。制衡既不神奇也绝非永恒。在革命时期，制衡可能是对无组织的和有组织群众的重要制约。在僵化的专制时代，制衡可能是作为分而治之的重要方法。只有在一个已经实现平衡的国家，这个国家的社会结构也是平衡的，制衡才意味着对统治者的约束。
18世纪的政治理论家们认为单个公民是权力的单位，古典经济学家则认为经营小企业的个人是权力的单位。自那时起，权力的单位、单位之间的关系和由此得出的制衡的意义，都已经发生改变。迄今为止，相对平等的平衡单位四处零落，它处于权力中层，夹在自治地区和间歇性压力集团之间，并在国会中到达至高点。因此，我们必须修改和重新定位四处零散的利益的固有概念，当我们近距离仔细观察一段较长的时间，就会发现大多数中层利益集团只关注他们自己的利益和既得利益的特殊区域，而通常这些利益都没有决定性的政治意义，尽管许多利益对福利有巨大的损害。在多种利益之上，权力的单位——经济、政治和军事在任何的平衡中都至为重要，其数量虽少，但重要性远超分散在权力结构的中下层集团。