在19世纪晚期的实践中，一位英国观察家指出："对级别较低职位的任命都是以个人能力为基础，希望在每任政府中都获得重用，这种压力迫使没有政治经验的个人亲信被安置在高层，这妨碍了晋升并使政府士气低落。因此，法律的整体效果是极大地限制糟糕任命的数量，同时例外的效果是把这些人限制在较高职位，高层的不合理任命造成的士气低落现象影响最大。"
当然，自那时起，公务员在雇员中的比例增加。在西奥多·罗斯福的任期结束时（1909年），大约60％的联邦文职雇员是公务员；在富兰克林·罗斯福的任期之初，这个数据达到了80％。新政的扩展催生了许多新的机构，雇员招聘不需要经过竞争激烈的公务员考试。到1936年，只有60％的政府文职雇员在进入政府前经过了竞争激烈的公务员考试；剩下的40％中，大多数都是依靠关系得到任命，其中大多数是新政的狂热支持者。第二次世界大战又催生了另一大拨政府雇员，他们的工作不是通过激烈竞争取得的。然而，一旦这些政府工作人员进入政府，他们就会寻求行政保护；1953年，杜鲁门总统离任时，"至少95％的政府文职雇员"的任期是受保护的。
现在，在200万左右的政府雇员中，大概有1500人可以被认为是"重要官员"：包括行政部门的负责人及其副手和助理，独立机构的负责人及其副手和助理，各局的负责人及其副手，驻外使团的大使和其他负责人。从职业上来看，他们中包括律师和空军官员、经济学家和医生、工程师和会计师、航空专家和银行家、化学家和新闻记者、外交官和士兵。总之，他们在联邦政府占据了重要的行政、技术、军事和专业职位。
1948年，只有32％（502人）的重要官员在拥有"正式职业生涯"的机构任职，如国务院外交部、军事机构、公共卫生局。职业高层人士平均在政府工作了29年，其中半数以上的人拥有研究生或专业学位，实际上，四分之一的人毕业于哈佛、哥伦比亚、普林斯顿、耶鲁、麻省理工学院或康奈尔大学。他们代表当时政府行政部门的高层。
哈罗德·e.塔尔博特（harolde．talbott）是一位纽约的金融家，后来当选了空军部长，还被揭发利用职务谋取私利。在1952年党内总统候选人提名的前两个月，他聘请了一家管理咨询公司，以确定共和党需要接手哪些职位才能控制美国政府。在他当选几天之后，艾森豪威尔收到了一份长达十四卷的分析材料，是对已设立的250到300个最高决策职位展开的分析，其中包括被任命者应具备的资格和他们可能会面临的主要问题。
具有党派思维的分析师知道，即使按照当时的法律法规，也存在约2000个职位空缺。"资助"就是特权，新政府迅速着手寻找更多的"资助"。1953年4月，艾森豪威尔颁布行政命令，剥夺了至少800名"机密和决策"方面的政府工作人员的就业保障；6月，他又剥夺了约54000名非退伍军人的就业保障。
现在难以得知共和党人撤销职位的确切数量：一个较为准确的估计是134000个。但撤销行政部门的职位不是安置亲信的唯一途径。工作保障的裁决以"合理怀疑"工作人员的"安全--风险"状态为基础，而非根据"证据"进行裁决，成千上万的人因此被解雇，或被迫从政府部门辞职。这尤其伤害了在政府工作多年的职员，损害了国务院的士气，国务院受到的伤害最多且最为系统。
这些细节在任何特定时期都不重要，最重要的事实是：无论从可靠的行政服务事业这个意义上来说，还是从拥有独立高效、不受政党压迫的官僚系统上来说，美国都从未有过且现在也没有一个真正的行政机构。民主党长期统治的事实（1933年--1953年），掩盖了某种程度上行政法律未能创建一个文官队伍。1953年的转变进一步揭露出，行政法律只是使"资助"更加困难和昂贵，而且更如下流----事实证明如此。因为除了"清除保障"程序被用于掩盖可靠的共和党代替了不可靠的民主党的事实，并不存在真正的问题。
专注于政府职业生涯的优秀人才，自然不愿意为这样的政治风险和行政上的无助而培养自己。
如果文官队伍处于令人担忧的政治状态中，就无法为真正的官僚体系提供才思敏捷的高素质人才；因为选拔出的是庸才，并把他们培养成了不懂思考、只知盲从的蠢材。
如果公务员必须在缺乏信任的环境下工作，在怀疑和恐惧之下，不会有品行端正的人为其所用。
在以金钱为首要标准来衡量能力的社会中，如果不提供与私营企业相同的报酬，不论从上层社会还是从中产阶级进行招募，都无法建立真正独立的行政系统。退休金和工作稳定不能弥补公务员薪水较低的不足，对于私企高管来说，正如我们所看到的，现在也有这样的以及更多的特权。在1954年，高层公务员的年薪只有14800美元，只有1％的联邦雇员年薪超过了9000美元。
美国行政官僚体制的发展阻力一直来自于政党的猎官制度，政党作为机构拿职位当作回报，从而无法以专业资格为基础，制定部门纪律和开展招募工作。此外，由于政府对企业的监管日益重要，在政府任职已成为私营企业中商业或法律工作的关键。要进入一个行业，先在与之相关的政府部门工作一个任期，尤其是在监管机构，公共机构往往是通往企业生涯的垫脚石，作为一个组织，这些机构是企业界的堡垒。同时也产生了"新的利益系统"，作为缺少信任背景下的一个安全措施。
针对企业高管的杂志和政客的代笔作者经常发表内容虔诚的社论，呼吁建立一个更好的文官队伍。但是，无论是企业高管还是政客，都不希望有一批真正独立于党派的专业管理者，培训和经验使他们能够谨慎判断替代政策的后果。对一个负责的政府来说，这样一个团体的政治和经济意义实在是再清楚不过了。
在国家等级体系的底层可以招募到真正的公务员，但那里没有足够的特权或金钱来吸引真正的一流人才。在上层社会，官僚机构以外的人被称为"局外人"。他们只在相对较短的时间内担任公职，而不是把公职作为自己毕生的事业，因此，他们不具备理想型公务员的中立态度和风度。在美国政府的更迭中，没有公务员的职业生涯是完全有保障的，没有行政集团是永存不朽的。无论是职业党派政客，还是职业官僚，都没有占据决策的行政中心，这些中心由作为权力精英的政治董事所掌握。
注释
本章的导语改编自robertbendiner，"portraitoftheperfectcandidate，"thenewyorktimesmagazine，18may1952，pp．9ff.。
关于作为政治家主要目的的权力，参见haroldd．lasswell，powerandpersonality（newyork：norton，1948）p．20。
除非另有说明，本章第一节中呈现的所有统计数据都来自于1789年至1953年6月期间，对以下职位的起源和职业的原始研究。对于本研究中较早发布的材料，该材料不包括艾森豪威尔管理的部分，参见c．wrightandruthmills，"whathelpsmostinpolitics，"pageant，november1952。另参见h．deweyanderson，"theeducationalandoccupationalattainmentsofournationalrulers，"scientificmonthly，vol．xxxx，pp．511ff.；和richardb．fisher，theamericanexecutive（hooverinstituteandlibraryonwar，revolutionandpeace；stanforduniversitypress）。如果我们想要理解高级政治家，我们收集的不是一两名，甚至是五十名政治家的信息，而是必须收集那些担任最高政治职位的几百名政治家的信息，在这个简单的意义上说，他们就是政治精英。本注释中提供的统计数据涉及513名男子，他们在1789年至1953年6月期间担任以下职位：总统，副总统，众议院议长，内阁成员和最高法院法官。称任何挑选的男人为"政治家"或"政治精英"，挑选本身会招致不同意见。在这个挑选过程中，我试图只把美国政府中的顶尖职位包括进来，主要的遗漏涉及立法者：甚至包括在这幺长的时间内，遗漏了众议院和参议院的委员会主席，这超出了我的研究手段。然而，这样的人是"政治家"的原型。但是，在这一节中，我对美国政治家不感兴趣，而是对那些正式的政府首脑感兴趣。他们是否是政党政治家是我想要找出的答案。的确，有时参议院的领导成员，甚至是重要州的州长都行使了国家政治权力，而没有在这里研究的任何最高政府职位任职。但是许多参议员和州长都陷入了我所说的网络中：在513人中，94人是州长，143人是美国参议员。当然，我并不是认为我所挑选的513名政治家----那些已经担任这些职位或者马上就要担任这些职位的人----是最强大和最重要的参议员和州长。"政党政治家"同样将在第十一章平衡理论中讨论。在美国历史上，进入政府最高层的500多人中，六分之一有相当富裕的家庭环境，他们是一个个过着舒适生活的男孩，父亲通常很成功，一般是当地社会中的富人。他们的家庭----在美国上层人口的5％或6％之中----能够在他们选择和追求职业生涯的过程中给予他们独特的优势：28％的人来自于上流社会，拥有土地财富，大商人，实业家，全国杰出的金融家，或具有大量财富和国家地位的职业家庭；30％来自富足的中上阶层，商人，农民和专家，他们虽然没有在全国范围内产生大影响，但在他们各自所处的地方都相当成功和突出。24％的人来自既不富有也不贫穷的中产阶级；他们的父亲是普遍受到尊重的商人或农民，或者在法律和医学领域就职，或者在未来的政治家离开学校的时候就已经离世，把他们繁荣的家庭置于不那幺舒适，但是可控的情境下。最后的18％的人来自下层家庭----13％来自小企业或小农户家庭，这些家庭过得不是那幺好，但可以轻易地远离赤贫；5％来自工资工人或贫困的小商人和农民。从职业上来看，在每一代人中，政治家来自商业和专家家庭的比例远远大于这些家庭在整个人口中所占的比例。专业人员所占的比例从未超过7％，多年来平均约为2％；但44％的政治精英来自于父亲是这些职业的家庭。商业人士从未超过美国总劳动力的10％，但25％的政治精英是商人的儿子。农民的比例从未下降到18％以下，平均超过了劳动力的50％，但只有27％的政治精英来自农庄。此外，儿子成为政治精英的"农民"往往更富裕。一个想要进入政治领域的人，有一位是华盛顿州的州长或参议员的父亲，这极少会是一个不利条件，即使是叔叔或者岳父在这样的职位也是非常有帮助的。这些高级政治家中，至少有25％的人他们的父亲在儿子离开学校时身居某种政治职位，当考察所有亲戚的政治关系时，我们发现至少有30％的政治家为人们熟知，在他们职业生涯开始的时候，就有这样的政治关系。在这里有一些下降：在内战结束前，约十分之四的政治家在亲戚之间有政治联系。内战后，约十分之三的政治家在亲戚之间有政治联系。当然，美国政治中有政治朝代。然而，可以肯定地说，在美国历史上，一半以上的高级政治家来自于以前与政治事务无关的家庭。他们更经常性地来自于社会和经济地位高于政治影响力的家庭。由于许多高级政治家来自具有独特优势的家庭，因此不少于67％的人从大学毕业也并不奇怪。即使在今天----美国教育的历史高峰期----只有6％或7％的美国人年龄足够大，可以去上大学。但是在19世纪的前25年，当很少有人真正接受大学教育时，那些担任高级政治职务的人中，已有54％的人从大学毕业。一般来说，每一代的高层政治家都包括了较大比例的大学毕业生，因此，在一个更高的层面上，和美国人的教育史平行。此外，他们上的大学常常是常春藤盟校，而不是普通大学。在哈佛大学和普林斯顿大学的所有校友中，约有8％的人是高级政治家，排在第一；耶鲁排第三，大约6％。有超过四分之一的政治家上过常春藤盟校，远超过三分之一的人在去常春藤盟校前就读过其他学校。如果包括达特茅斯学院和阿姆赫斯特学院这样的着名学校，那幺三分之一的高级政治家，以及在大学期间花了很多时间的人中，有44％去了顶尖的东部学校。这些人中有一半以上在大西洋海岸长大，在东部接受教育。这个比例如此之高，尽管西部扩张在很大程度上反映了国家应该为死亡率高的地区负责，美国濒临大西洋中部各州，纽约州，宾夕法尼亚州和新泽西州仍然是顶级政治家的"产地"。尽管在1820年和1953年之间，有4000万国外出生的人移民到美国，但只有4％的美国政治家是国外出生的。只有2％的人在美国之外长大----这些少数都是开国元勋一代的人。美国的高层政治家不仅仅是政治家，事实上，这513人中只有5个人在进入顶级职位之前除了政治领域没做过其他职业。在美国的整个历史中，约有四分之三的人是律师；几乎有四分之一是商人；有少数----4％----从事其他职业。美国经济的工业化直接反映在这样的事实上，即内战之后，商人的数量是之前的三倍多。从那时起，这一事实基本保持不变：自第一次世界大战以来，近三分之一的高级政治家是商人；艾森豪威尔政府中超过40％的人一直从商。
以下是1953年5月2日担任"负责执行决定"的人员和职位：总统艾森豪威尔；副总统理查德·尼克松。内阁：国务卿约翰·福斯特·杜勒斯；财政部长乔治·m.汉弗莱；国防部长查尔斯·欧文·威尔逊；司法部长herbertbrownell，jr.；邮政署长arthursommerfield；内政部长douglasmckay；农业部长ezrataftbenson；商务部长sinclairweeks；劳工部长martinp．durkin；卫生教育与福利部长ovetaculphobby。次内阁----部门：副国务卿walterbedellsmith；国务院政策规划主任robertr．bowie；国务院顾问douglasmacarthurii；副国务副部长h．freemanmatthews；负责国会关系的助理国务卿thurstonb．morton；财政部副部长marionb．folsom；国防部副部长rogerm．keyes；负责立法事务的助理国防部长fredseaton；陆军部长robertt．stevens；陆军副部长earld．johnson；海军部长robertb．anderson；海军副部长charless．thomas；空军部长harolde．talbott；空军副部长jamesh．douglasjr.；司法部副部长williamp．rogers；联邦调查局局长johnedgarhoover；副邮政署长charlesr．hookjr.；副内务部长ralpha．tudor；副农业部长trued．morse；商业副部长w．walterwilliams；劳工副部长lloyda．mashburn；卫生及公共服务部副部长nelsona．rockefeller；原子能委员会主席lewisstrauss；公务员事务委员会主席philipyoung；共同安全局主任harolde．stassen。次内阁----总统执行办公室：预算局主任josephm．dodge；预算局副主任percivalf．brundage；国防动员办公室主任arthurs．fleming；国防动员办公室副主任victore．cooley；经济顾问委员会主席arthurf．bums；中央情报局局长allenw．dulles；国家安全资源局局长jackgorrie。白宫雇员：总统助理shermanadams；副总统助理wiltonb．persons；总统秘书thomase．stephens；总统新闻秘书jamesc．hagerty；总统特别法律顾问bernardm．shanley；总统国家安全事务特别助理robertcutler；总统特别助理c．d．jackson；总统行政助理gabriels．hauge；总统行政助理emmetj．hughes。在获取这些人的信息时，我始终依据的是有关他们的描述，这些描述出现在1953年最初几个月的当代传记中。我要感谢罗伊（royshotland）提供关于这些人的初始备忘录。
fletcherknebel，"ike'scronies，"look，1june1954，p．61.
"whatgoesonatike'sdinners，"u.s．newsandworldreport，4february1955.
theodoreroosevelt，由matthewjosephson引用，thepresident-makers（newyork：harcourt，brace，1940），p．142；另参见威廉·劳伦斯关于梅里曼·史密斯的评论，见《纽约时报》书评中mistereisenhower（newyork：harper，1955）thenewyorktimes，10april1955，p．3。
hermanfiner，"civilservice，"encyclopediaofthesocialsciences，vol．iii，p．522.
文职政府部门在现有的公务员规章中是否有所不同，差别很大。一些机构----比如国家森林局，联邦调查局，美国国家标准局，州际贸易委员会----都非常专业化。"一般情况下，机构越专业，其工作人员对待求职的政治家的态度就越稳当。"参见jamesmacgregorburns，"policyandpoliticsofpatronage，"thenewyorktimesmagazine，5july1953，p．24。当然，这个规则的例外，现在是国务院。此外，公务员的晋升应根据衡量进度报告的价值来进行。"然而，这个制度不能排除评委个人的偏爱，因为上级官员仍然是评判者。"finer，同上引用的文献，p．521。
encyclopediabritannica，第11版，vol．6，p．414。
大约88％的政府雇员都有根据公务员制度规定的任期；其余的7％中有一部分受到1947年总统令的保护，即如果一名雇员在任职公务员后从事了非公务员工作，仍然对他进行免职保护；其他一些人被任命与新行政部门任期重叠的职位。time，20july1953，p．14。另参见burns同上引用的文献，p．8和"onu.s．jobholders，"thenewyorktimes，28june1953。
1953年，美国有210万名全职文职雇员，在大陆地区外有近20万名雇员。这些文职人员中，约有120万人在国防部工作；有50万人在邮政署，接下来人数最多的一组（178402人）在退伍军人管理局工作，其次是财政部（85490人）和农业部（78097人）。参见theworldalmanac1954，p．64。
关于政府的1500名"主要官员"，参见jeromem．rosow对他们的研究，jeromem．rosow，americanmeningovernment（washington，：publicaffairspress，1949）。关于这1500名男性的数据来自于这项研究。
time，12january1953，p．18.
businessweek，27september1952，p．84.
参见这篇直截了当，引人注目的文章，"thelittleoscarsandcivilservice，"fortune，january1953，pp．77ff.。
参见time，20july1953，p．14。不仅通过公务员制度来提升工作的专业人员没有被它覆盖，他们失去了工作保障----而且还是政府工作者的大杂烩，例如海岸警察灯光师和印地语翻译，他们"不适合常规的公务员录用制度"。
burns，引用文献同上p．8。
businessweek，23october1954，p．192.
麋鹿组织（elks），1868年成立于纽约、分散于全美各地的兄弟会组织和慈善基金会。----译注
1789年至1825年，政治精英中只有约20％的人这样做；历史平均比例是25％。
在1801年至1825年，63％的政治精英曾在众议院供职，39％的政治家曾在参议院供职；从1865年至1901年，该比例分别为32％和29％；但从1933年至1953年，只有23％的人曾在众议院供职，18％曾在参议院供职。对于引人注目的艾森豪威尔政府，该比例分别为14％和7％。
截至1953年5月。
在最近对艾森豪威尔的高尔夫和桥牌"密友"的描述中提到的27个人里，只有两个人是严格意义上的"政客"；有他的兄弟弥尔顿、以前的高尔夫密友鲍比·琼斯（bobbyjones）、最大的广告代理公司之一的总裁和弗里曼·戈斯登（freemangosden），他在《阿莫斯和安迪》中饰演阿莫斯；有一位公共关系行政官和一位华盛顿律师；有两个退休的陆军军官，有退休的陆军五星上将卢修斯·克莱，现在是大陆罐头公司的主席。有三个人只确定身份是当地商人----是奥古斯塔高尔夫球俱乐部（augustanationalgolfclub）的会员。剩下的全是各行各业各个企业的高管，通常是在东部沿海地区。高尔夫球场的代理商是大陆罐头公司、扬罗必凯广告公司（youngandrubicam）、通用电气、城市服务石油公司（citiesserviceoilcompany）、斯图贝克公司（studebaker）、雷诺烟草控股公司（reynoldstobacco）、可口可乐和共和钢铁公司（republicsteel）。1953年6月和1955年2月，艾森豪威尔先生举办了38场"男性晚宴"，"共招待了294位商人和实业家，81位行政官员，51位编辑、出版商和作家，30位教育家，23位共和党领导人。12个其他团体----农、工、慈善和体育团体----有少数宾客。"在他的各类朋友中，西奥多·罗斯福曾说："我简直无法尊重超级富豪，很多人也都是这种感受。我愿意尊重摩根或安德鲁·卡内基或詹姆斯·j.希尔（jamesj．hill），但是把他们中的任何一个人，例如，把伯里或皮尔里教授当成是北极探险家，或者把罗兹当成是历史学家----为什幺即使我强迫自己那样做，也无法做到。"在艾森豪威尔总统结交的朋友中，一位精明的观察家----梅里曼·史密斯（merrimansmith）曾说："他喜欢金融和工业大王的公司纯粹是因为邓白氏公司的评级，这样说是不公平的。他认为如果一个人努力成为福特汽车公司的总裁，斯克里普斯--霍华德报纸（scripps-howardnewspapers）的负责人，大学校长或是大主教，这个人必然很能干，非常熟悉他所从事的领域，会很有学问和有趣。"对此威廉·h.劳伦斯（williamh．lawrence）补充说："这种升迁的方式会令年轻的亨利·福特或杰克·霍华德（jackhoward）感到惊讶。"
"有些职位可以直接废除，"《财富》杂志的编辑坚称，"其他人可以保留职位，而另一些人会被赋予真正的权威，直接成为部门负责人。一些更加臭名昭着、不择手段的交易商可能会分流到无害的坏账项目。在政府圈内，这种技巧是分阶段的，'让他在葡萄藤下晾着'或者'把他送到阅览室'。这些方法是白费力气。然而，实际上，这是艾森豪威尔政府能够保证一个重要的、可信赖的敬业团队的唯一方式......新政府必须同时从两个相反的方向处理人事问题：一方面是摆脱那些在意识形态上公开或私下反对共和党政策的高级别工作狂；同时在另一方面，努力使政府部门运转起来，因此吸引一流人才----从长远来看，这是更为重要的目标。"
关于外交地位下降的原因，参见。
猎官制度（patronagesystem），指新政权上台后大幅度更换公职，将新政权政党的人物任命为公务员。----译注