除了以忠孝为本开办学堂、以满洲为本位编练新军、为消除朝野积愤而废除科举、为提升皇权而启动官制改革外，清末改革中还有一项重要内容，那就是在地方成立方咨议局”，在中央成立“资政院"。
按常理，顺应"扩张民权”这一改革方向，地方i咨议局应该具备地方议会的性质，中央浴议局应该具备中央国会的性质。遗憾的是，清廷中枢对t咨议局的定性，却仅是"牢骚机关"。
帝制中国的第一次民选
按1908年夏天清廷颁发的《］咨议局章程》《诺议局议员选举章程》《钦定宪法大纲》与《逐年筹备事宜清单》等文件，"预备立宪"的进程设计是这样的：
第一年（1908）：筹办i咨议局（各省督抚办），颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本。
第二年（1909）：举行］咨议局选举，各省开办i咨议局（各省督抚办），颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本。
第三年（1910）：召集资政院议员开院，推广厅州县简易识字学塾。
第四年（1911）：创设乡镇简易识字学塾。
第五年（1912）：推广乡镇简易识字学塾。
第六年（1913）：城镇乡地方自治一律成立。•
第七年（1914）：民众识字义者达到百分之一。
第八年（1915）：民众识字义者达到五十分之一。
第九年（1916）：宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者达到二十分之一。sup1/sup
如此设计的核心理由，是设计者认为民众的识字率和文化水平太低,政治参与能力严重不足，须有一个开启民智的过程。编辑国民必读课本、举办简易识字学塾，都是为了完成这个过程。至于i咨议局，其定性是民众参政议政的练习场所，也就是所谓的“议院之先声"\
为了能够在1909年顺利举行诺议局选举，进而于各省成立i咨议局，清廷还在1908年制定了《i咨议局章程》。内中规定，拥有投票选举权者，必须是年满25岁的男子，不存在犯罪坐牢、品行不端、吸食鸦片等劣迹，财务上不曾丧失信用，也没有精神疾病，且能识字并理解文义。但这些规定过于笼统，清廷对辖下百姓也未建立起严密的档案化管理，要一个个来确定投票者是否拥有选举权，是一件非常困难的事情。所以，章程又规定，只要至少满足下列条件中的一项，便可自动拥有选举权：
一、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者。
二、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者。
三、有举贡生员以上之出身者。
四、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者。
五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。
六、非本省籍男子年满二十五岁，寄居在本省满十年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。sup3/sup
至于获得被选举权，也就是成为i咨议局议员的候选人，同样须至少满足上述条件中的一项，且是年满30岁的男性。
由这六项条件，可以清晰地看到，任何一个满足其中一项条件者，必然属于地位优越的士绅阶层，要么拥有很高的社会地位（举贡生员出身、做过实缺官员），要么拥有很高的经济地位（5000元以上之营业资本或不动产）。女性
及无社会地位的穷人没有参与t咨议局选举的资格，既不能投票选举他人，也不能成为被选举的对象。
清廷这般做法，与民权政治初兴时对参与者受教育程度和财富状况的普遍限制有很直接的关系（章程的制定者实际上是在照搬日本的选举章程），也有刻意笼络传统士绅阶层这方面的用心。维系中国传统帝制政权稳定者，从来都是"绅心"而非"民心”。1909年,摄政王载洋对张之洞说"中堂，直隶绅士也，绅士以为可，则无不可者”二便显示了清廷最高权力中枢对“绅心”重要性的深刻体认。
以此反观清廷对选举权与被选举权的种种限制，便不难理解：一、“需办理学务三年以上者"一条，照顾的是"学绅”。二、"办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”一条，照顾的是"官绅"。三、"在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者"一条，照顾的是“商绅"。四、“在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者"，照顾的是"新派知识分子"。这种种规定，皆是为了以i咨议局笼络住士绅阶层。
据张朋园的统计，此次i咨议局选举，直隶的选民与人口比例，只有0.63%,也就是1万人中，只有63名合格的选民。奉天的比例是0.43%,吉林的比例是0.28%,黑龙江是0.23%,江苏是0.50%,安徽是0.48%,江西是0.26%,浙江是0.42%,福建是0.32%……全国的平均百分比只有0.39%,也就是说,这场中国首次全国范围内的民主选举，每1万人中，只有39人拥有选民资格。5具体到各省，可以参与投票者，多不过1万余人，少则只有数千人。
选举采用复选方式，具体操作方法是：先由选民选出若干候选人，再由这些候选人互选，产生定额议员。最后当选的议员中，"89.13%皆具有传统功名，相对的，只有10.87%不具功名背景。各种功名的分配，进士4.35%,举人21.27%,贡生28.73%,生员34.78%。依照张仲礼的分法，上层（包括进士、举人、贡生）占54.35%,下层（生员）占34.78%,显示上层绅士为多数。二十一省63位正副议长，进士有32人，高达50.79%；举人19人，30.16%；贡生3人，4.76%；生员4人，6.35%；不具功名者5人，7.94%,更可得见绅士阵营之强大”。此外，也“不乏受过新式教育甚至留学日本者”。6可知清廷基本上达成
了以i咨议局笼络传统士绅的目的，同时也兼顾到了新式知识分子。
除了选民占人口比例极小之外，此次i咨议局选举还有一个重要特点，那就是选民的反应极为平淡，甚至可以说是冷漠。如广州府有选民1600余人，真正参与投票的仅有399人；福州投票之日"城市各区到者仅十分之四，乡村各区则十分不及一二"，有些地方的选民，甚至在选票上写有天津歌妓杨翠喜和长沙名妓周宝钗的名字。由此可见，清廷虽然“精心挑选"了选民，但大多数选民对自己手中的选票并无神圣之感。
只占到全部人口0.39%的选民尚且如此，余下99.61%没有选民资格的普通民众，对这次选举的态度，自然更是冷漠。如《民呼日报》1909年6月报道说，4月15日是浙江举行选举投票的日子，省城之中却"未闻有一人论及选举投票之事”，甚至于连城内各新式学堂的学生，也完全不关心此次选举，"除有职事之数员外，余皆结伴出城，或游西湖，或游拱宸桥，亦无暇问选举事”。sup8/sup
朝野对咨议局的定位背道而驰
在普通民众当中，1909年的浴议局选举几乎没有掀起任何波澜。在士绅阶层当中，这场选举也没有能够重塑清帝国的统治基础。谐议局选举完成之后，"绅意"对清廷的向心力没有增强，而是急骤恶化了。
这其中的缘故在于，清廷中枢对巡议局的定性，和当选i咨议局议员的士绅们对酒议局的定性，二者严重地不合桦，甚至可以说是背道而驰。
宪政编查馆是清廷实施新政的专门机构，《i咨议局章程》便是该馆的成果。在给朝廷的奏折里，宪政编查馆这样阐释i咨议局定位：
诺议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。即如外国监督政府之说，民权似极强矣，而议院攻击政府但有言辞，并无实力，但有政府自行求退议院，并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况［咨议局仅
为一省言论之汇归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越，此其要义二也。9
"所谓民权者，不过言之权而非行之权也”云云，显示清廷中枢坚持将i咨议局定性为一种“牢骚机构”而非"权力机构"。诺议局议员们拥有的“民权”，不过是被允许针对朝政发表批评意见，至于政务要做什么，要怎样做，仍由政府做主，即所谓的“议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府"。总之,"民权之是言非行"--所谓"民权”，只存在于发表批评意见这个层面，做决策并具体实施的权力则不在其中。
对i咨议局的这种定性，意味着议员们与帝制时代的御史们并无本质区别。海议局可以代表"民意"，但这"民意”无法转变为权力，是否被接受全看政府的喜好。虽然宪政编查馆在奏折里一再拿普鲁士与日本为例证，来"证明"这种设置是正确的，但t咨议局的议员们绝不会满意。科举已经废除了，这些从举人、贡生、秀才转型为议员的士绅们，无不希望在新时代找到自己的新位置，以维系自己的社会地位--如果议员们在i咨议局里的意见只属于牢骚，而不能转化为政策，士绅们的社会地位便无从谈起。所以，尽管宪政编查馆一再援引"日式立宪”的种种好处，但山西省i咨议局议长梁善济，却在本省1咨议局开幕词中，就"对英国的议会政治大大称道了一番”1。--只有在"英式立宪"的模式下，梁善济们才不是可有可无的花瓶。
这种心思，也可以从当日"立宪派”们利用媒体发出的言论中窥见。
1908年由慈禧太后监督制定的《钦定宪法大纲》里，充斥着各种各样的“议院不得干预"--比如"用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预""凡一切军事，皆非议院所得干预”“国交之事，由君上亲裁，不付议院议决”“皇室经费……议院不得置议"。"但1904年考中进士的贵州士绅熊范舆却认为，"国会者，所以监督政府者也。国会既开，则政府一切之行为，吾国民皆得借国会之地位而过问之”12。上海《时报》说得更明白，“所谓责任内阁者，此'责任'二字，非对于君主而言，对于议会而言也”气明确将“内阁对皇帝负责”与“内阁对议会负责”，作为区分专制与立宪的核心特征。
最值得注意的，是“立宪派"当日的理论巨擘梁启超的意见。梁坚持认
为，议会应拥有如下权力：‘参预改正宪法之权；提出法律、议决法律之权；议决预算、审查预算之权；事后承诺之权；质问政府之权；上奏弹劾之权；受理请愿之权。m这七条权力，是就中央议会（资政院）而言的。关于地方议会（也就是浴议局）的权力，梁启超也说得很明白：
使我国督抚之地位，而仅如各国上级地方团体之行政长官，则盗议局之议决权，专限于地方行政事项而已足……而无如今日督抚，实带有各国国务大臣之性质，故与彼为缘之［咨议局，遂不能不带有各国国会之性质。sup15/sup