除了废除科举之外，因日俄战争而引爆的"群疑”与“积愤”，还给了张之洞与袁世凯等地方督抚另一个机会，让他们可以趁机联衔上奏，要求朝廷派遣亲贵大臣分赴各国考察政治，并定于12年后实行宪政，彻底改变清廷中枢的决策机制。外有危机，内有压力，慈禧太后只能接受这项建议。五大臣1出洋考察归来后不久，1906年9月1日，清廷正式宣布"预备立宪"。
但是，慈禧太后想要的立宪，与地方督抚们想要的立宪，其实是两码事。
端方希望变更中枢决策机制
据说，1905年派遣五大臣出洋考察宪政时，慈禧曾对他们说：
立宪一事，可使我满洲朝基础永久确固，而在外革命党亦可因此消灭。候调查结局后，若果无妨害，则必决意实行。2
这话大约是实。毕竟五大臣出洋，本就有安抚国内人心的用意。
1906年8月25日，五大臣中出洋归来的端方与戴鸿慈联名向慈禧太后建议“急采立宪制度"，又说启动预备立宪之前应该先实施官制改革。理由是中国当下的情形与日本当年非常相似，正该参考日本的经验。日本立宪之前曾两次大改官制，中国也应该这样做。3
在奏折里，端方就官制改革提了八项具体主张。其中最重要的是第一与第二两项。第一项改革主张是成立责任内阁。端方说，责任内阁制有两点好
处，既可以有效防止阁臣消极怠工，也可以有效帮助皇权卸责:
一切施政之方，由阁臣全体议定，然后施行，而得失功罪，则阁臣全体同负其责。所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职任，无敢诿卸以误国；一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢致怨于君主，所谓神圣不敢干犯者此也。
其实，这段话里尚有言外之意未曾挑明。实施责任内阁制度，意味着朝廷中枢的决策权将从皇帝（此时则是指慈禧）转移到内阁。这显然是对"庚子之变”发端于慈禧的意志，事后又无法追究慈禧责任的一种修正。端方不挑明这一点，•是不愿因此引发慈禧的反感。
第二项改革主张是"宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通也”。端方说，世界各国的行政系统大体可以分为两种，一是中央集权，一是地方分权。日本走的是中央集权之路，"所有地方行政长官，皆属于内务大臣监督之下，一切政策，悉须承中央"；美国走的是地方分权之路，“中央政府仅掌军事、外交、交通、关税"，其余大小事务全归地方自行办理。清廷既不是中央集权，也不是地方分权，而是权责混乱不清，结果变成了互相掣肘和互相推卸责任，“各部与督抚往往两失其权”——督抚送到中央的寻常奏报常被各部找硝驳回；中央下达给地方的指示也常被督抚阳奉阴违。许多事便这样被耽误了。
耐人寻味的是，在中央集权和地方分权之间，端方没有明确给出自己的主张。他在奏折中对慈禧说：
臣等之愚，以为治泱泱之中国，万不能不假督抚以重权，而各部为全国政令所从出，亦不能置之不理，视为具文。诚宜明定职权，划分限制，以某项属之各部，虽疆吏亦必奉行；以某项属之督抚，虽部臣不能搀越。如此则部臣疆吏于其权限内应行之事，无所用其推诿，于其权限外侵轶之事，无所施其阻挠，庶政策不致纷歧，而精神自能统一矣。
细细体察这段文字，端方似乎更倾向于美国式的地方分权。
如此推测的原因有四。一者，若端方主张日本式的中央集权，似可在奏折中明言，毕竟加强中央集权正是慈禧所期望的事情。二者，端方不明言认同美
国式的地方分权，却又在具体建议中强调“万不能不假督抚以重权”，大约也是不愿直接引起慈禧的不满。三者，端方此时的身份正是地方督抚二似无自废武功的道理。四者，据夏晓虹的考证，端方此折的真正起草者乃是梁启超二梁一贯的思想旨趣正是限制君权、倡导民权。
扼要而言，端方这两项建议，一者是要改革中央决策机制；一者是要厘定中央与地方的权力分野。实为整个官制改革中最核心也最紧要的部分。奏折中的其他改革建议，如“内外各重要衙门皆宜设辅佐官”"中央各部主任官之事权尤当归一”“中央各官宜酌量增置裁撤归并”等，相对这两项而言只是细枝末节。
慈禧接到端方这封奏折后，想必不会高兴。但她最终仍决定“预备立宪”，这是因为在1906年的8月23日，也就是端方上奏的两天之前，另一位出洋考察大臣、镇国公载泽，也就"预备立宪"一事进呈了一道密折。
载泽在密折中说，自己日夜思考筹谋，得到的结论是"宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，但只有那些"公忠谋国之臣”，才能消除私心和成见，将这当中的真实玄机告诉太后。宪法制定推行之后，“在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优”，必然会试图阻挠，必然会对朝廷的决定发出怀疑的声音。这些督抚与大臣"非有爱于朝廷也”，他们的目的只在于"保一己之私权而已，护一己之私利而已"。6
载泽还说，所谓君主立宪，“大意在于尊崇国体，巩固君权"。他以日本宪法为例，向慈禧列举了十七条“由君主"的大权，然后总结说，以日本为效仿对象来立宪，可以做到“凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之”。这是一种无远弗届的权力，“盖有过于中国者矣"，比清廷现在的皇权大多了。
除了壮大皇权，载泽还概括了三项立宪的好处。第一是“皇位永固"。从此以后君主神圣不可侵犯，在行政上又不负任何责任，出了问题不过是政府各大臣辞职另组新政府而已，对君位没有任何损害。第二是“外患渐轻”。洋人不能再指责大清“谓为专制，谓为半开化”，将由鄙视我大清转为尊敬我大清。第三是“内乱可弥”。那些会党再也不能拿"政体专务压制，官皆民贼，吏皆贪人，民为鱼肉"这类说法四处煽动，百姓也不会再听信他们的煽动。据
此，他力劝慈禧："立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？"
最后，载泽请求慈禧"无露奴才此奏”，不要让外人知晓这封密折的存在，更不要让外人知晓密折的内容。
显而易见，虽然都是在谈君主立宪，端方的改革方案与载泽的改革方案在方向上却是完全相反的。7端方的奏折希望朝廷分权，希望变更中枢决策模式；载泽的密折则旨在集权，要将皇帝的权力推到一个新的高度。
载泽一厢情愿误读君主立宪
载泽的论述是错的。
无论是证之学理，还是验之史实，“立宪"的核心主旨都一定是"限制君权、保障民权"这八个字。至于"官权”会不会有所损失，要看改革前的权力架构是怎样的。
载泽拿日本立宪来举例，也是大错特错。
其中最大的错误是无视两国改革的前提不同。明治维新前的日本天皇只是个摆设；清廷却是古老的皇权专制--康雍乾时代正是中国皇权专制的高峰，即便到了清末出现地方督抚坐大，皇权总体上也仍然拥有优势，东南互保须各省督抚联合行动便是明证。毕竟，地方督抚们手中的许多权力只是时局演变过程中的权宜产物，在制度上并不具备合法性。中日两国的情形如此不同，要实现真正的君主立宪，实现权力的平衡和互相制约，要做的事情自然不会相同。日本天皇需要增加制度上的神圣性；清廷的皇权却需要削弱，需要将中央政务的决策权移交给责任内阁，需要将中央的权力范围和地方的权力范围做一个明确区分，然后用制度固定下来（这些恰是端方奏折的主旨）。载泽打着效仿明治维新的旗号，欲在君主立宪的框架下从地方督抚手中夺权，学理上不通，现实中也很难做到。
此时的慈禧年逾七旬，早已失去了与时俱进学习新知识的能力，也鲜少有资料显示年轻时代的慈禧曾致力于扩展自己的知识视野。老太后羹际上并不懂何谓“君主立宪”，她之所以相信载泽的论述，一是因为载泽的身份。他不但是皇室成员，还是慈禧的侄女婿，其岳父桂祥是慈禧的兄弟；桂祥的另一个女
儿是光绪的皇后，也就是后来的隆裕太后。在动机层面，慈禧没有怀疑载泽密折的理由。二是因为慈禧愿意相信载泽的论述。1900年"东南互保"带给慈禧巨大的刺激，如何削弱地方督抚的财权、兵权与人事权，是整个清末新政期间她最念念不忘的事情。之前借勘察江南机器制造局的名义派铁良南下巡察，便是为了此事。载泽密折中的"宪法最不利于官”，完全切中慈禧的心病，让她看到了削弱督抚权力的希望。
于是，1906年9月1日，载泽进呈密折后的第七天，慈禧正式宣布"预备立宪“，载泽也成了"立宪开幕元勋"。9月2日，慈禧便宣布要改革官制，打算用立宪的名义从地方督抚们手里夺权。这便是影响清末历史走向甚巨的"丙午官制改革"。
载泽为什么会误读君主立宪？
如果相信载泽《考察政治日记》的记述是真实的，没有经过编造，那么便可以有一种解释：他对君主立宪的种种错误认知，主要来自伊藤博文。日记中记录了载泽出洋考察各国政治期间，与伊藤博文之间的一段对谈。试摘录部分对话内容如下：
载泽：敝国考察各国政治，锐意图强，当以何者为纲领？
伊藤博文：贵国欲变法自强，必以立宪为先务。
载泽：立宪当以法何国为宜？
伊藤博文：各国宪政有二种，有君主立宪国，有民主立宪国。贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同，似宜参用日本政体。
载泽：立宪后于君主国政体有无窒碍？
伊藤博文：并无窒碍。贵国为君主国，主权必集于君主，不可旁落于臣民。日本宪法第三、四条，天皇神圣不可侵犯，天皇为国之元首，总揽统治权云云，即此意也。
载泽：君主立宪与专制有何区别？
伊藤博文：君主立宪与专制不同之处，最紧要者，立宪国‘之法律，必经议会协参。宪法第五、六条，凡法律之制定、改正、废止三者，必经议会之议决，呈君主裁可，然后公布。非如专制国之法律，以君主一人之意见而定也。
法律当裁可公布之后，全国人民相率遵守，无一人不受治于法律之下。法律之效力及于全国，全国皆同一法律。贵国十八行省，往往各定章程，自为风气，久之成为定例，彼此互为歧异。故立宪国之法律，必全国统一者也。
载泽：君主立宪国之议会，君主有开会、闭会、停会之特权否？
伊藤博文：宪法第七条，凡议会之开会、闭会、停会及下议院之解散，必皆候君主之敕令而行。若议员随意集会，不得谓之正式国会c
载泽：如遇紧急事故，当议会停闭时，君主若何施行？
伊藤博文：此时君主可发紧急敕令以代法律，于次期开议会时，提交议院，使之承认，见宪法第八条。
载泽：君主立宪国，任命官吏之权如何？
伊藤博文：宪法第十条，一国官制，有文武之分，中央地方之别。而任命大权，必归之君主。
载泽：君主立宪，有统帅权否？
伊藤博文：宪法第十一条，凡编制海陆军及酌定军额，皆君主大权内之事。失此权力，即成共和之国。
载泽：如遇国际交涉，君主有无宣战、讲和、定结条约之权？
伊藤博文：宪法第十四条，凡宣战、讲和、定约，由君主命臣僚集议，议定请君主裁可施行。
载泽：当军事戒严时，非寻常法律所能治者，君主当何如？
伊藤博文：宪法十四条，国家当有事之时，法律之效力有时停止，或一部分停止，或全部停止。此时裁判之权，归军队掌握。而戒严之权，必由君主宣告。
载泽：赏罚者，君主操纵天下之具，君主立宪国有此权否？
伊藤博文：宪法十五条为荣典授与权。民主国以平等为主义，大统领退职后，与齐民无异。君主国必有数阶级，表异于齐民。故爵位、勋章及封典之授与权，必操于君主。宪法十六条为特赦权，凡已宣告刑罚之人，君主有特赦之权。刑罚宣布，归于裁判，君主未尝干涉。而大赦特赦等权则仍归君主。
伊藤又言：宪法中载君主之大权凡十七条。贵国如行立宪制度，大权必归
君主，故于此详言之。
（……少间，复问君主立宪国所予民言论自由诸权，与民主国有何区别？）
伊藤博文：此自由乃法律所定，出自政府之畀与，非人民所可随意自由也。
载泽：立宪后之行政，有不洽众望者，君主仍负责任否？
伊藤博文：君主虽有以上种种之大权，而行政机关皆在政府。即有舆论不服之事，亦惟请责政府，或总理大臣退位，不得归，责于君主。8
在给慈禧的密折中，载泽列举了十七项立宪后的君主大权。分别是: