清末新政虽无诚意，其中也有慈禧太后关心的项目，那就是筹饷练兵。
"庚子之变，，中清军的不堪一击，和地方督抚的拒绝率军北上勤王，都给了慈禧太后极深的刺激，让她再度回想起40年前的"庚申之变”。所以，甫一回京，老太后就颁布上谕要裁汰旧军编练新军，然后又成立由袁世凯与铁良主持的练兵处:试图训练出一支听命于皇权的新军队。1904年，日俄战争在清帝国的领土之上爆发，清廷作为第一利害人只能耻辱地宣布“局外中立”。此事再次刺激慈禧，勾起了她内心深处的恐惧，也促使她加快了军事改革的进程。
在慈禧的授意下，练兵处会同兵部在1904年制定了一份编练新军三十六镇的宏大计划。
铁良南下筹款夺权大成功
1904年7月11日，慈禧下达懿旨，密令各省筹款练兵。谕旨称：
自日俄开衅，中国势处两难，将来两国战事定后，一切因应，必多棘手。现在各省空虚，西北边防尤关紧要。近畿一带，非有数支劲旅，难期巩固。朝廷思维再四，上年特设练兵处，整齐军制，以资筹画。因袁世凯近在天津，当令其会同办理，以期联络。惟军制以整齐为要，练兵尤以筹饷为先。数月以来，叠经谕令各直省通力合作，现虽陆续奏到，除安徽每年认解十万，其余各省虽有报解,不无敷衍之处。现在宵阡焦劳，难安寝馈……兹特将此次练兵关系之重，密为宣示，各督抚务须审大局之安危，知事机之紧迫，不分畛域，各就本省财力，实心筹措。2
很显然，日俄两国在中国东北大打出手，让回銮未久的慈禧心生忐忑。
“近畿一带，非有数支劲旅，难期巩固"是她的真心话，要各省督抚“审大局之安危，知事机之紧迫”，也是实情流露。所谓"数月以来，叠经谕令”云云，则是指清廷中枢此前已制订了一份摊派计划，要各省自1904年起向朝廷缴纳练兵费共计966万两白银。但各省无意响应，一拖再拖，于是才有了慈禧的这道谕旨。最后，慈禧嘱咐各省官员须在一个月内就筹款之事做出回复，且“事关重要，不得稍有漏泄”。她很担忧这项强军计划会引来列强的不满与干涉。
慈禧的这种忧虑，己被朝中的消息灵通人士清楚地看在眼里。该年秋冬，陶湘自京城向盛宣怀传递情报，内中提到，慈禧已因为筹款练兵之事吃不下饭睡不着觉，生日也决定不过了：
慈圣于练兵一事非常着意，因筹款事几至寝食皆废。所以停止祝寿，所以廷谕京外各官竭力裁拼（并），严提州县中饱。于是又派铁君赴各省查库。于是又饬各省无论报效巨细各款，均归户部另存，归练兵经费。各言路揣摩上意，凡参劾搜括，莫不以练兵为宗旨，冀动圣听。即如潘之参煤厂道租事，亦称归练兵用。诸如此类，不一而足。3
情报中所谓的"派铁君赴各省查库”，指的是1904年七八月间，清廷两次颁布谕旨，命时任兵部左侍郎的铁良南下，勘查江南制造局新厂址，清查地方财政并考察地方军队。这三项任务背后，皆藏有清廷中枢与地方督抚争权的用心。扼要来说便是：一、借考察江南制造局厂址，方便练兵处渗透掌控兵工厂。二、清查地方财政，督促东南督抚缴纳练兵费，分割地方政府的财源。三、整顿地方军队，为练兵处统一全国军制做准备。"
这三项任务，铁良均完成得相当出色。
江南制造局由曾国藩与李鸿章等创设，自19世纪60年代以来一直控制在地方督抚手中。1903年，湖广总督张之洞鉴于军工企业设在沿海地区容易首先遭受敌军的毁灭性攻击，上奏请求将江南制造局迁至内陆。次年;张之洞又与两江总督魏光煮再次就此事上奏。清廷中枢派铁良南下，便是抓准了这一契机，以"考察江南制造局新址"为名，让张之洞与魏光煮措手不及无法阻止，哑巴
吃黄连有苦难言。
按袁世凯的本意，江南制造局的新厂址最好移设河南，以便由练兵处（也就是他自己）直接控制。但张之洞坚决反对，清廷不愿激化矛盾，做出了一些让步。依据铁良的勘察报告，决定设立南、北、中三厂。然后在财政和人事上暗做手脚，将开办南厂的经费70余万两白银全部挪至北厂；又要直隶（袁世凯）、两江（魏光煮）与湖广（张之洞）各自举荐两三人作为新兵工厂的总办人选，供练兵处挑选任命。实际上是将新兵工厂的财权和人事权转移到清廷中枢，具体而言就是转移到由袁世凯和铁良主持的练兵处。
铁良抵达上海后的第三天，清廷突然下令将两江总督魏光煮与闽浙总督李兴锐互调。这场人事变动，既与江南制造局主导权的争夺有关，也与铁良整顿地方军队的目的有关。魏光煮是刘坤一（1902年去世）之后新的湘军领袖，两江多年来一直是湘军的地盘。魏在两江总督任上既不愿配合袁世凯的新军计划，还自湖南招募新兵扩张湘军的规模。这种立场让袁世凯与练兵处对魏久怀不满。魏被强行调离之后，两江的湘军或被整合或被解散，就此彻底退出了历史舞台。地方督抚当中可与袁世凯抗衡者，只剩下张之洞和他的湖北新军。5
筹款是铁良南下时自慈禧处领到的最重要任务，也是完成得最好的任务。他先是从魏光煮和张之洞处榨出现银475万两，然后又分割了南方八省的土膏统捐，可谓从地方督抚手中挖走了一块分量相当可观的蛋糕。
“土膏统捐”指的是对土药和以土药熬成的烟膏一次性合并征收税捐。各省一起“统捐"的核心目的是避免"恶性竞争”--清末的土产鸦片税捐，虽挂着“寓禁于征”的名义，实则是地方财政的重要组成部分。各省为增加土产鸦片税捐的体量，纷纷出台各种优惠政策，如征税打折，或将遇关卡即征税合并为一次性征税后省内通行无阻等，以吸引鸦片入境销售或过境运输。这种竞争日趋激烈。不打折，鸦片便会绕道他省；打折，当其他省份也跟进之后，便只能再次加大折扣力度。最后，某些地区的税折甚至已只剩原定税率的二折（如湖北宜昌的土税总局）。当各省发现这种"恶性竞争•”只会带来全输，只会让各省的鸦片税收锐减后，便开始寻求合作。1904年1月，湖北与湖南两省开始尝试合办土膏统捐，很快有了显著成效，至次年1月，湖南的“实在溢收银”（也就是扣除开支和上交中央的部分后的净增收）高达132.4897万两。于是，
1904年7月，在张之洞等人的运作下，又启动了湘鄂赣皖四省合办土膏统捐；两广紧跟风潮，也于同期合办了土膏统捐，均大幅提升了地方财政收入。，
铁良南下调查各省财政，旨在督促地方如实按时照摊派额度向朝廷缴纳练兵经费。张之洞对此心知肚明，更对朝廷筹款练兵的决心了然于胸，遂在铁良抵达时，按练兵处之前的摊派额度备足了50万两白银，还额外认缴3万两，并率下属司道厅府州县再报效5万两，共计58万两。张希望这笔钱可以让铁良足够交差，也可以让朝廷大体满意。但让他意料未及的是，铁良在调查过程中，发现了各省土膏统捐这项地方税源。随后，铁良便向朝廷提出了"八省土膏统捐”的计划。该计划有两个关键点：一是原本由地方督抚掌控的各省土膏统捐的主导权，将转移至朝廷手中；二是原本由地方督抚独占的统捐收益，将由朝廷与地方分割，其中又将以朝廷所占为多。
很快，清廷便依据铁良的奏折下发谕旨，决定在湖北宜昌设立总局，将云南、贵州、四川等地生产的土膏，在湖南、湖北、广东、广西、江苏、江西、安徽、福建八省实施统捐。谕旨说：
着财政处、户部即行切实举办。其统捐收数，除按各省定额拨给外，溢收之数，另储候解，专作练兵经费的款，不得挪移。并着财政处、户部会商各该省督抚，从速详定章程，奏明办理。7
按该谕旨的计划，地方督抚只能从"八省土膏统捐"中拿到"定额拨给”，其余部分将全部成为中央收入，算作练兵经费。这显然是在大刀阔斧地削夺地方财权。所以，各省一面对此事消极回应能拖就拖，一面互通声气寻求应对办法。张之洞对此事的愤怒，见于他发给周馥、岑春煽等地方督抚商量对策的电报：
八省统办膏捐，当时献策者，其意只图见好干进，不顾各省利害，并不顾自己能否践言作到。此人向来行径，江、皖必知其详。8
张之洞之所以如此痛恨向铁良献策者9,不仅是因为湖北少了一大块财政收
人，也因为这笔收入的缺失将影响到他的事业。一方面，失了土膏统捐这笔巨款，湖北的许多事情，如练兵、办兵工厂等，便都运转不开。另一方面，练兵处由直隶总督袁世凯主持，袁与张正处于一种分庭抗礼的态势--按陈夔龙的说法，1903年张之洞应召入京，"两宫拟令入辅，卒为项城所挤”\二人刚刚经历过一次入主清廷中枢的争夺战，并以张之洞的失败告终。土膏统捐收入的主体划归练兵处支配，意味着张之洞影响力的削弱与袁世凯影响力的增长。这种此消彼长，绝非张之洞所愿见。
地方督抚俱对“八省土膏统捐"心怀怨念，颇希望张之洞能像庚子年那般领头串联，对朝廷此举施以有效的集体抵制。地方上的这种心思，自然也早在清廷中枢与铁良的预料之中。为了缓和张之洞的反对情绪，减轻政策推行的阻力，铁良给了湖北一些优待政策，如湖北给中央的统捐解款，可区别于其他省份另案办理；还任命张之洞推荐的柯逢时来负责督办"八省土膏统捐"。柯逢时后来提出的土膏统捐分配方法，较之铁良的办法更有利于湖北。铁良最初的主张是：实施"八省土膏统箱”后，按1903年的土膏税捐收入为准，作为定额向各省回拨税款。柯逢时的主张则是按1904年的数据为准，原因是1904年湖北已开始实施四省统捐，土膏税捐收入远高于1903年。
这些举措有效弱化了张之洞的反对立场。一者，张没有办法名正言顺去反对中枢主导“八省土膏统捐"，只能从操作的可行性层面提出质疑。这种质疑自然是无力的；二者，张无意也无力再启动一次"东南互保"，合法性不足且不论，李鸿章与刘坤一的相继离世（李逝于1901年，刘逝于1902年），意味着"东南互保"成了绝响。既然湖北的事可以特殊化处理，自己推荐的柯逢时也做了"八省土膏统捐大臣”，很多事便不必正面对垒，毕竟具体的操作环节仍有暗施手腕的机会。
1905年夏，“八省土膏统捐”正式运行。原由各省督抚掌控的土膏捐税，自此大半归入中央手中。稍后，清廷又将该办法推广至浙江、直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、云南、四川、贵州等省份，最后连东三省和新疆也被要求一体开办。自然，这期间也免不了种种地方与中枢的明争暗斗，。1909年，《申报》刊登过一份柯逢时给朝廷的奏折，内中有“开办土税两年以来，征银至两千余万两，拨还各省居其大半”"之语。由两年即征银2000余万两，不难窥
见这块蛋糕有多大；由"大半”拨还给各省，又不难窥见中央与地方围绕这块蛋糕的争斗有多激烈。
更要紧的是，"八省土膏统捐"之术自此成了清廷中枢分割地方督抚财税收入的常规手段，"不久，盐税、铸币余利等项财源，也被中央以'统办'形式夺去。由此，八省土膏统捐的开办，也就成了清末财政集权的发端”%1907年，张之洞对外声称仅土膏与铸币两项政策的改变，已使湖北的财政收入每年骤减了300万两白银。i3
满汉猜忌让袁世凯渐生异心
清末最后十年的军事改革，不止要与地方督抚争夺财权，争夺兵工厂的控制权，争夺新军编练的主导权，还与满汉矛盾深深地纠缠在一起。
1903年，清廷设立练兵处，本意是为了以编练新军为手段收兵权于中央。以庆亲王奕勘为总理练兵大臣，以铁良为襄办练兵大臣，已存有将新军队控制在满人亲贵手中的用意。奕励本非干才，时年已六十有五，所以要让办事干练著称、年仅四十岁的旗人铁良做他的副手。铁良当时是兵部尚书，曾在保定负责训练京旗营，这是一支以旗籍士兵组织的新军。选中铁良进入练兵处做奕励的副手，一个重要原因就是他练过京旗营。
至于起用袁世凯为会办大臣，不过是基于现实需要。甲午年后，袁开始从事编练新军的工作。成为直隶总督兼北洋大臣后，他又在天津创设了军政司、学校司、农务司等多种近代军政机关，其中军政司之下直接效仿日本参谋本部训练总监及陆军部的组织结构，设有参谋、教练、兵备等部门。也就是说，“庚子之变”后，清廷若欲编练新军，遍观中枢大员与地方督抚，袁世凯是最有经验之人，是最合适的主持者。其实，给慈禧太后出主意，建议通过创设练兵处来收兵权的人，也正是袁世凯。m
以庆亲王奕励为名义上的领袖，以袁世凯主持具体的练兵工作，以满人铁良辅佐奕勘并制约袁世凯，如此组建练兵处的领导班子，对清廷中枢而言似乎是一种最合理的配置。但这种配置很快便发生了问题。
据在练兵处军令司做过副使的哈汉章回忆，引爆练兵处满汉冲突者，是留
日归来的满人青年军官良弼：
中国军队，最早多半行伍出身，自小站练兵，始取材于武备学堂。后来派遣学生到日本士官学校留学，近年学成陆续回国，因为北方军队的武备派成了一种势力，不能插进，所以分散各省。良责臣（即良弼）系满洲镶黄旗籍，他是红带子，在旗人中有此崭新军事人才，而且才情卓越，故在北京能周旋于亲贵之间，时常游说："我们训练军队，须打破北洋武备势力，应当找士官作班底，才能敌得过他。"枢要（反庆、袁的）中人都很领会。所以练兵处成立就调在湖北的士官第一期吴禄贞，第二期哈汉章、易迺谦、沈尚濂等，又向各省增调第一期卢静远、章遹骏、陈其采，第二期冯耿光等数十人来京，在练兵处担任草拟各项编制饷章及有关教育训练并国防上应有计划重要职务（也有参加兵部的）。于是练兵处就成为士官派的大本营，良弼即暗中作为士官派与北洋派争夺军权的领导者。sup15/sup
哈汉章的这段回忆，有些地方是准确的。比如说"北方军队的武备派成了一种势力"。练兵处成立之初，所能仰赖者主要是袁世凯。所以练兵处下设部门，也多启用袁的部署。如练兵处的提调是徐世昌，军政司正使是刘永庆，军令司正使是段祺瑞，军学司正使是王士珍。再如说良弼主张“找士官作班底”来抵消袁世凯的"北洋武备势力”--良弼出身爱新觉罗宗室（多尔衮的后裔），确实一直非常警惕汉人对满人天下的威胁，留日期间，便常因同学吴禄贞等倾向革命而“起来反驳，常常争论得面红耳赤，各不相让”16。练兵处成立后不久便开始大量引进留日的士官生，以稀释袁世凯的影响力，也是确凿的事实。
但哈汉章将留日士官生大量进入练兵处和后来的新军视为良弼的谋划，却是误解』良弼自日本留学归国时，不过20余岁的年纪，资历极浅，并无能力与袁世凯直接对垒。按彭贺超的研究，真正往练兵处大量调入留日士官生者不是良弼，恰是袁世凯自己。比如，练兵处调入的第一批士官生，是来•自湖北的沈尚濂、哈汉章、文华、吴禄贞、吴祖荫和来自湖南的章遹骏。湖北的五名士官生是袁世凯亲自与张之洞面商后的结果，袁本来的计划是调十名湖北士官生入
京，但张之洞不愿湖北人才尽失，遂留下一半。比如湖南的章遹骏，袁世凯也曾致电湖南巡抚赵尔巽，明言此人是他看中后强行留下。甚至连良弼进入军队并迅速攀升，也与袁世凯的提携直接相关。总之，“练兵处调入留日士官生是三位大臣的共识，袁世凯最为积极主动，扮演着主导者的角色，奕励、铁良则是他的支持者"。袁世凯这样做，既是为了"从地方借调留日军事人才，以供中央之用”，更是为了"自我解围，以钳言官之口，避朝廷猜疑”，同时还有"以调入士官生为契机，收回留日军事教育主导权"的深刻用心。sup17/sup