但这些还远远不够。任道倍在奏折里向朝廷承诺，浙江还将出台其他搜刮政策，钱铺、典当、牙帖、契税……所有人所有行业都跑不了。不算人关税等间接负担，在清廷存在的最后九年里，浙江民众总计直接负担了1227.6万余两白银的辛丑赔款。"•
对地方官员们而言，庚子赔款是政治负担，是必须要完成的摊派，也是致富的机会。他们可以名正言顺地制造新名目来疯狂敛财‘。1901年5月，内阁中书
许柄在奏折中说，京郊的延庆被摊派了庚款13万，而当地官府实际摊派给民众的数额已超过了20万。"但清廷无意查办这类敛财行为，竭力凑足给列强的赔款以延续大清政权才是首要之务。惩办不法敛财则会妨碍这个大局。这种微妙的心思，从1902年12月底慈禧下发给各省督抚的一道严旨中不难窥见。慈禧说：
此次赔款载在条约，必须如期筹偿，万不可稍涉迁延，致失大信。着各直省将军督抚务须遵照全权（大臣）、户部会议办法，竭力筹措，源源拨解，按期应付，不准丝毫短欠，致生枝节。倘或因循贻误，定惟该将军、督抚等是问！慎之！慎之！16
官员们的贪腐无足轻重，一切都得为完成赔款让路。所以，在敛财欲望的驱使下，食盐加价这类"常规手段”，可以一用再用一户部已经加了一次（各省每斤一律加价4文），省内不妨再加一次（比如湖南、江西、河南）；省内加了一次，也不妨碍县内再加一次。苛捐杂税，自然也是层出不穷。福建的丁漕每两加征200文"丁漕捐”；江西的漕粮每石"按粮输捐"160文；四川每年按田亩征收“赔款新捐”100万两；南京对小推车收税，必须凭照上路；苏州对驴和马每匹收洋银2角，没有执照的驴子和马不许接生意上路；奉节在原来的屠宰税之外，每杀一头猪加收200文税，叫作“新加肉厘”，后来又再加收一次，叫作“续加肉厘”……sup17/sup
光绪三十二（1%6）年九月，《华字汇报》刊载了一则陕西的新闻。里面写道，陕西将摊派下来的庚子赔款"全数加入地丁”，直接扣在陕西农民头上，百姓早就被压得喘不过气来；最近政府要修建西潼铁路，社会上出现传言，说这笔钱也要按田亩加派，于是：
渭北各州县人心惶惶，以有地为累，争先贱售，甚至连阡累陌有不索一钱甘心送人耕种者。sup18/sup
老太后要“量中华之物力"保住权位，代价便是沉重的庚款摊派将民众压迫得喘不过气来，以至于他们"两害相权取其轻"，连土地都不想要了。
改革上谕的核心目的不是改革
与下旨"量中华之物力，结与国之欢心”大略同期，1901年1月30日，“西狩”至西安不敢归来的慈禧太后，还以光绪皇帝的名义发布过一道改革上谕。
这份改革上谕对理解清末新政极为重要，故大篇幅引用如下：
世有万古不变之常经，无一成不变之治法……盖不易者三纲五常，昭昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦……自播迁以来，皇太后宵肝焦劳，朕尤痛自刻责。深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期第渐图富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师。自丁戊以还，伪辩纵横，妄分新旧。康逆之祸，殆更甚于红拳……殊不知康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也。该逆等乘朕躬不豫，潜谋不轨。朕吁恳皇太后训政，乃拯朕于濒危，而锄奸于一旦。■则剪除乱逆，皇太后何尝不许更新？损益科条，朕何尝概行除旧？执中以御，择善而从，母子一心，臣民共见。今者，恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹。我中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少……至近之学西法者，语言文字、制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本源也。居上宽，临下简，言必信，行必果，我往圣之遗训，既西人富强之始基。中国不学此之务，徒学其一言一话一技一能……舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶！总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政……各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行……事穷则变，安危强弱全系于斯。倘再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，省事偷安，宪典具存，朕不能宥！i9
概括起来，这份改革上谕的内容有如下几个要点：-
一、大开改革空间。除了三纲五常这一根本制度不能动，其他具体政策都可以改革。
二、将“庚子之变"的责任，归结为之前的改革有问题，即所谓的“数十年积习相仍，因循粉饰”。并明言慈禧的改革立场一直是“取外国之长，补中国之短"。
三、为戊戌年的政变辩解。强调康有为的改革不是变法，而是乱法，是想要谋害慈禧太后。慈禧太后镇压康有为，并不是要镇压变法，而是铲除乱逆。并声称慈禧与光绪在变法问题上母子同心意见一致，慈禧并没有“不许更新”，光绪也从未“概行除旧"。
四、批评以前的改革只是学一点洋人的语言文字和器械制造之术,没有触及到“西政之本源"。
五、将“西政之本源"，也就是洋人富强的根本原因，钦定为中国的传统文化"居上宽，临下简，言必信，行必果"。然后命令清帝国的核心官僚集团，必须在两个月内向朝廷拿出自己的改革方案。
这当中，对戊戌政变和两宫关系的解释，可谓此地无银，只可视作一种政治粉饰。2。开篇时大开改革之门，说什么除了三纲五常不能动之外什么都能讨论；后文却又步步收紧，紧到最后连何谓"西政之本源"都已然给出了标准答案。这种微妙的表述方式，则需要局内人仔细品味、谨慎体察。
湖广总督张之洞接到改革上谕后，并没有急着就如何变法上奏。庚子年，张坐镇江楚，与刘坤一、李鸿章等联合发起"东南互保"，为清廷保住了一丝元气。张自然很期望慈禧能放弃排外立场重启改革——他甚至还在英国驻汉口领事的面前为慈禧辩护，说她自i860年以来，作为清廷的掌舵者，"屡次削平大难，华人莫不倾心，即洋人亦多有称之者。况听政三十年，从无仇视洋人及憎厌西法之意，故宫殿中所用之物，亦皆以洋式者为多，且颇欲与外国妇女为友”2:但张久历官场，已成了老油条，自然能够看出这份上谕不寻常，内中藏有玄机。所以，他的第一反应，是给自己在西安的关系网写信，希望弄清上谕来路。信中说：
初十明谕何人陈请？何人赞成？祈速示。22
得到回复称"明谕闻出圣意，荣相赞成"^（是光绪皇帝的意思，军机大臣
荣禄也赞成）后，张之洞仍不放心，希望得到更多的信源。然后，安徽巡抚王之春的来电，便让张的心凉了下去。王在电报里说：
顷行在军机章京密报："……奏复变法，毋偏重西”云，想见两宫宗旨，奈何？然就复我古法立论，或不干怒。24
大意是：刚刚接到"行在军机章京”也就是流亡在外的慈禧身边的军机章京们的密报，要我等上奏谈论变法时，不要偏重西学。想来这才是太后与皇帝的真实想法，无奈。不过，若在奏折中以中国之古法来立论，大概不致引来上面的愤怒。
张之洞读完电报后给王之春回电，感慨道："变法不重西，所变何事？"一一宣布变法又不让以西法为重点，那还有什么可变的？张还提醒王，
〃复奏万不可急，东南数大省必须大致商妥”25,最好是等东南各督抚有了共识后一起行动。随后，张2洞又给鹿传霖（张的姐夫，时为军机大臣，正随慈禧在西安）去电，询问变法上谕究竟是怎么回事。张在电报中满怀忧虑地说道：
闻有小枢（指军机章京）致他省督抚电云："初十谕旨，令条议变法整顿一件，切嘱各省复奏万勿多言西法"云云，殊堪骇异。窃思采用西法，见诸上谕明文。鄙意此后一线生机，或思自强，或图相安，非多改旧章、多仿西法不可。若不言西法，仍是旧日整顿故套空文，有何益处？不惟贫弱，各国看我中国，乃别是一种顽固自大之人，将不以平等与国待我，日日受制受辱，不成为国矣。究竟此事慈意若何，略园（指荣禄）能透澈否？各省能否切实覆奏，哪几种事可望更张？鄙意第一条欲力扫六部吏例痼习痼弊，枢廷诸公肯否？sup26/sup
内心深处，张之洞并不愿相信军机章京们传出来的小道消息，不希望“复奏万勿多言西法”是慈禧的真实意志。这位自19世纪80年代开始参与晚清改革的督抚重臣，经过20年与洋务的直接接触，早已洗去了清流气息，认识到改革的本质是革掉旧法引入西法。若不许讲西法，那所谓的改革便是毫无益处的空‘谈，清帝国的自强也绝无可能，只会落得一个贫弱遭欺的下场，成为世界各国
眼中顽固自大的异类。张希望鹿传霖能从慈禧的宠臣荣禄处探询到改革的真实底线一督抚们回奏时能否说真话，哪些改革可以说，哪些改革不能碰？
鹿传霖在回电中否认了慈禧有"勿多言西法"的指示，还说所谓的军机章京传递出的小道消息只是妄言。鹿告诉张之洞，变法上谕其实是他与荣禄两人建议的，“上亦谓然"，光绪皇帝也认同。至于该如何去做，“总期实事求是，决无成见"。但鹿同时又说，改革的各种主张都可以提，不过最好不要挂在西学名下，“不必拘定西学名目，授人攻击之柄”27。
张之洞读懂了鹿的回信，在给鹿的回信里，写下了一段措辞非常激烈的文字：
去腊变法谕旨，海内欢欣鼓舞,咸谓中国从此有不亡之望矣。人心所以鼓舞者，以谕旨中有"采西法补中法"及"浑化中外之见”二语也，并非因“整顿除弊""居上宽，临下简""必信必果"等语也。嗣闻人言，内意不愿多言西法，尊电亦言"勿袭西法皮毛，免贻口实”等语，不觉废然长叹：若果如此，变法字尚未对题，仍是无用，中国终归溯灭矣！盖"变法"二字，为环球各国所愿助、天下志士所愿闻者，皆指变中国旧法从西法也，非泛泛改章整顿之谓也。若仅整顿常谈，安能数年即有成效，安能即望自强，且与外国何涉？……大抵今日环球各国大势，孤则亡，同则存。故欲救中国残局，惟有变西法一策。精华谈何容易，正当先从皮毛学起，一切迂谈陈话全行扫除。盖必变西法，然后可令中国无仇视西人之心；必变西法，然后可令各国无仇视华人之心；必变西法，然后可令各国无仇视朝廷之心。且必政事改用西法，教案乃能消弭，商约乃不受亏，使命条约乃能平恕，内地洋人乃不致逞强生事。必改用西法，中国吏治、财政积弊乃能扫除，学校乃有人才，练兵乃有实际，孔孟之教乃能久存……若不趁早大变西法，恐回銮后事变离奇，或有不及料者。sup28/sup
这段话显示张之洞读懂了"变法上谕”里的玄机，只是他无法认同这种玄机。所以才会在电报中说，天下人见到“变法上谕”欢欣鼓舞，，觉得国家有救了，是因为看到了上谕里有"采西法补中法"及“浑化中外之见”这样两句话，而不是因为上谕里写了"整顿除弊""居上宽，临下简""必信必果"这
些话一后面这些话，恰恰是上谕钦定的“西政之本源"。张不认同上谕钦定的“西政之本源"，也不认同上谕对“西学之皮毛"的批评，反强调西学的精华不容易得到，一切都要先从皮毛学起。
张之洞的这些话，与"变法上谕”的精神完全背道而驰，甚至可以说是在否定"变法上谕"。
从连续数个“必变西法才能如何如何”中，不难窥见张之洞在拟写这封电报时的激动情绪。这位年过六旬的老臣已然看清，这份公开发表的"变法上谕”，核心目的并不是变法，而只是太后的一种自我宣传。太后希望通过这样一份上谕，洗刷掉自己“顽固排外"“反对改革"的标签。这些标签，正是列强坚持要惩罚她，坚持要迫使她归政光绪的主要说辞。谕旨中写入“采用西法”之类文字，其实只是写给列强看，并非真的要那样去做。太后仍是以前那个太后，刻意传出的小道消息“不言西法”，才是她的真实主张。总之，这份所谓的"改革上谕"，只是维系个人政治生命的权术，而非振兴国运的筹谋。
这也是张之洞为什么要在给鹿传霖的电报中大谈特谈“必变西法，然后可令各国无仇视朝廷之心"，乃至于发出威胁称，若不变西法，将来两宫回銮，很可能发生不测之祸。既然太后最在意的是如何逃脱列强的惩罚，那么，便搬出列强来压迫太后吧。张在电报里说，自己"夙夜忧焦，不敢不密陈，不忍不尽言"，每天都为此事焦虑难安，他希望鹿传霖能将电报里的这些意见“与略园、仁和两相密商之”，也就是告知军机大臣荣禄和王文韶二人，再通过这两人传递到慈禧耳中。
督抚们想要改变决策模式
不愿看到“中国终归撕灭矣！"（撕灭的意思是消失得干干净净）的张之洞，同一时期还在联络各省督抚，希望就变法问题“互通声气"，以向慈禧施加更大的压力。
这种串联的结果是：，
一、虽然上谕限期各省督抚在两个月内做出回复，但督抚们集体动作迟缓，以致流亡西安的清廷中枢，不得不于1901年4月再次下旨，强调两个月的期
限已过，督抚们须"迅速条议具奏，勿再延逾观望”
二、张之洞原拟与各省督抚联名上奏。两江总督刘坤一、山东巡抚袁世凯等近20位地方督抚均愿意响应。督抚们之间频繁的电报往来引起了清廷中枢的警惕，下令不许联名，各省督抚均必须单独上奏。张之洞遂致电先前联络过的地方督抚，要众人单独上奏时，仍须步调一致。刘坤一则仍坚持要与张之洞联名上奏，最后二人经过反复磋商、修改，在1901年7月连续呈递了三份阐述"改革应该如何搞”的奏折，共计四万余字，史称《江楚会奏变法三折》。其核心内容，仍是力主“采用西法”。sup30/sup‘
最值得注意的，是张之洞原本想将“开设议会"一条也写入奏折之中。在给两江总督刘坤一、两广总督陶模、山东巡抚袁世凯、安徽巡抚王之春等人的电报中，张之洞曾如此解释“开设议会"在整个新政改革中的重要性：
变法有一紧要事，实为诸法之根，言之骇人耳。西法最善者，上下议院互相维持之法也。中国民智未开，外国大局茫然，中国全局、本省政事亦茫然，下议院此时断不可设。若上议院则可仿行。考宋“磨勘转官"之法，必有荐主十人。明“廷推”之法，则大臣皆与，似可略仿之。督抚由司道府县公举，司道由府县公举，府由州县公举，州县由通省绅民公举，但不能指定一缺，举员多者用之。京官除枢垣不敢轻议外，部院堂官，由小九卿翰詹科道部属公举；科道由翰詹部属公举；司员掌印补缺，由本部堂候补者公举。每一缺举二、三员候钦定，岂不胜于政府数人之心思耳目乎？推之各局总办，亦可由局员、工匠公举。惟武将不在内，盖今日营哨官并不知兵，不能举也。流弊亦不能无，总是利多害少，贿赂情面、庸劣尸位之弊，必可绝矣。姑妄言，请诸公略本此意而思一可行之法，则幸甚。3]
这段电报的内容，概括起来主要包括如下几层意思：一、上、下议院是西法里最好的东西，也是"诸法之根”，是变法中的基础性建设。二、下议院（平民院、众议院、国民议会）目前还不能搞，因为下议院的议员‘是由选民产生的，清帝国的百姓受教育程度太低，不能胜任选民。三、上议院（贵族院、参议院）目前可以搞而且应该搞。而且应该全面推行，不但地方省府州县要
搞，中央各大小部门也应该搞。地方督抚由下面的司道府县公举，朝中重臣也由下面的京官公举。四、为什么要搞上议院？因为公举出来的官员，必然“胜于政府数人之心思耳目”。
"政府数人之心思耳目"具体指的是谁？张之洞没有明言，甚至还有些遮掩（如"枢垣不敢轻议”一语）。但其实也不必明言，经历了"庚子之变”，清帝国的体制内重臣们，皆已从沉痛的教训里意识到了最严重的问题出在哪里--老太后与一二重臣决策于深宫之中的模式，是很危险的。因为刘坤一持谨慎立场，《江楚会奏变法三折》的正式文本里没有写入“议院”方面的内容。不过，参与了此次讨论的两广总督陶模，却在单独上奏时明确提出了开设“议院"的主张。他说：
议院议政，而行政之权仍在政府，交相为用，两不相侵，而政府得由议员以周知民间之好恶，最为除壅蔽良法。或谓中国民智未开，骤难创立。窃考泰西选举议员，本有限制:民智未开，限可从严，民智渐开，限亦渐宽，自无众论纷淆之弊。哭
他希望清廷在接下来的新政改革中，将议政权与行政权分离。议院负责议政，做出决策；政府各部门机构则负责将该决策落到实处。这项建议无一字提及慈禧，却非常明确地将改革的矛头指向了"慈禧与二三亲信直接决策"的现实。很显然，"庚子之变"给了陶模极深的刺激。
此类主张的结果，自是可想而知。陶模的建议被冷藏，根本未曾下发给重臣督抚们讨论。朝廷对《江楚会奏变法三折》的评价也仅止于"事多可行"与”择要举办”。于是，所谓的清末新政，在1901年便仅止于对慈禧个人政治形象的重新塑造。
1902年1月，两宫回銮，慈禧与光绪结束流亡回到京城。随后，老太后便频频在宫中举办宴会，邀请各国驻华公使夫人入宫，请他们吃西餐、参观自己卧室内的英国女王挂像，以装点开明。^这大约也是庚子年后老太后做出的最大改变。