1899年的清廷，陷入了内忧与外患错综交织的状态。
继德国强占胶州湾后，俄国于本年强租了旅顺港。美国在本年向英、法、德、俄和日本提出了"对华门户开放"政策。1慈禧深受"围园杀后"计划的刺激，已动了废黜光绪皇帝的念头。她先是软禁光绪宣布训政，随后又以光绪的名义下诏求医，营造出一种皇帝已然病重的假象。反对废黜光绪的重臣疆吏如世铎、奕勘、刘坤一与李鸿章等，一面强调自己与光绪的"君臣之义已定，中外之口难防”:一面强调"此事若果举行，危险万状，各国驻京使臣，首先抗议”3,将慈禧另立新帝的内政与列强的外交干涉联结在了一起。
当时应该鲜少有人意识到，1899年影响清帝国历史走向最深的事件，是清廷出台了《地方官接待教士事宜条款》。该条款让清帝国本已严重失衡的底层社会变得更加支离破碎，直接催生出1900年的义和团运动。
庙堂失职，只提供畸形秩序
《地方官接待教士事宜条款》这项文件，由总理衙门与法国主教樊国梁议定，经法国驻华公使同意，以光绪皇帝名义批准。
其主要内容是：一、规定教中品秩。主教品位与督抚相同，摄位司铎、大司铎与司道平行；司铎与府县平行。督抚司道府厅州县的官员，须依据上述品秩以礼接待传教士。二、各省教案发生地的主教与司铎，可请本国驻华公使与领事，与总理衙门或地方官交涉，也可直接与地方官交涉。地方官则须迅速与该主教或司铎协商办理教案。4•
简单说来，该文件的实质是赋予传教士以相当于清廷官员的特殊身份，允，许他们参与到教案的审判与处置中来。
让传教士介入地方诉讼，本是清廷自19世纪60年代以来极为忌讳的事情。1861年总理衙门曾下发文件给各省督抚，要求他们若遇到传教士干涉地方公事，须坚持原则一概"驳斥不准"。这项原则一直维持到19世纪80年代末。1870年的天津教案，一度让慈禧太后与恭亲王奕诉担忧"庚申之变"再现，故曾在1871年试图与列强订立一项《传教章程》，希望通过制度建设来一劳永逸解决教案冲突。但列强从清廷拟定的《传教章程》中看不到好处，集体采取拒绝立场，总理衙门只能作罢。
进入19世纪90年代后，尽管清廷下发了大量文件，要求地方官严防死守，绝不可让辖区内发生教案，但教案仍是愈来愈多。如1892年的"周汉反教案”搅动了整个长江中下游地区。清廷又在甲午战争中丧师赔款割地，国力之孱弱完全暴露在国际社会的注视之下，随后便又有了列强纷纷以教案为由扩张在华利益，如1897年德国借"巨野教案"侵占胶州湾。清廷无奈，再次试图寻求一种办法来缓和地方官府与传教士之间的关系，将民教冲突消弭在地方，降低其上升为教案、引发外交冲突的频率。《地方官接待教士事宜条款》便是在这样一种背景下产生的。
其实，在《地方官接待教士事宜条款》出台之前，清廷为了消弭教案，已经针对地方官员，制定了严厉的处罚措施。比如1896年5月，总理衙门曾拟定过一项办法，并得到了光绪皇帝朱批允准实施。该办法规定：
嗣后遇有拆堂杀教之案，除有心故纵以致酿成巨案者，应由臣部酌量案情，随时奏明请旨办理外，如系事起仓猝，迫不及防，应将地方官照防范不严降一级留任公罪例议，以降一级留任；其保护未能得力，自系办理不善，应照历办成案以不应重公罪降二级留任例议，以降二级留任，俾示惩儆。sup5/sup
这种做法，只一味向地方官员施压，而无力从司法文明与条约外交层面去解决问题-—这种无力既是认知层面的（不懂近代司法文明），也是利益层面的（司法权的改革会造成清廷的传统统治秩序的动荡），更是实力层面的（清廷无力让列强坐到谈判桌前平等商谈）--带来的直接后果，便是地方权力体系的失衡，与底层治理秩序的崩溃。
这种失衡与崩溃的发生逻辑，扼要来说是这样的：一、地方官员希望保住自己的仕途。遇到教民与非教民之间的诉讼，他们往往倾向于袒护教民，避免与传教士发生冲突。至于究竟是教民占理还是非教民占理，并不重要。二、传教士希望收获更多的教徒，也多见识过清廷司法的黑暗。在诉讼中，他们因无法信任清廷的地方官员，往往选择支持自己的教民（亦不排除某些传教士有意袒护教民，以吸引更多信徒）。三、底层民众至少可区分为三类人：第一类，不堪忍受清廷粗暴的基层治理的人（比如饥荒、疾病、贫困），而选择投入传教士的怀抱。第二类，游民、地痞之类人物，见识了教民所享有的诉讼特权后，为谋利而入教。第三类，自身利益与传统乡村秩序捆绑在一起的乡绅、富户、平民，选择入教对他们而言有困难，但又不愿忍受来自第二类人的敲诈勒索，于是组织拳会、刀会之类团体相对抗。
换言之，在列强与传教士进入之前，清廷是一个典型的秦制国家，其基层治理虽无公正可言，却有一种奇特的"公平"。所有民众，无论贫富，若无体制内背景，无一例外是秦制汲取和压榨的对象，官僚系统无司法文明可言，但在裁断纷争方面拥有独一无二的权威。这种"公平"，为基层权力的运作带来了稳定。传教士进入清廷的底层社会之后，对清廷的司法文明提出了挑战，酿成种种冲突。这些冲突，给了列强将司法问题上升为外交问题的机会。清廷力不能敌，一再以赔款道歉、开放口岸了结。为回避教案，以往那种“无公正可言的公平”消失了，取而代之的是教民在诉讼中拥有了针对非教民的优势。
一个社会的理想状态，是教民与非教民俱接受相同的法律约束，俱受文明司法的庇护。可惜的是，清廷既无司法文明，又为了自身利益（非国家利益）而在司法操作中将教民与非教民归入两个不同的阶层，其结果便是社会失序，利益受到损害的民众选择投入江湖的怀抱。义和团的前身--各种名目的民间拳会，如大刀会、梅花拳、义和拳等，之所以会集中出现在19世纪90年代，与清廷庙堂的这种失职有着非常直接的关系。清廷中枢明了这一切，但“两害相权取其轻”，又于1899年出台了《地方官接待教士事宜条款》，赋予传教士与清廷地方官相似的地位，使之拥有了介入地方诉讼的合法权力。，
对于《地方官接待教士事宜条款》，清廷中枢怀有两重期望：一、缓和与'传教士（主要是法国天主教）之间的紧张关系，避免民教冲突动辄被捅到各国
驻华公使处，进而演变为外交问题；二、将处理民教冲突的主要责任下放给地方官员，赋予传教士进入地方官府、与地方官员直接交涉的特权，避免民教冲突动辄被捅到总理衙门，进而演变成清廷中枢与各国列强之间的对垒。
至于这两项好处会给底层秩序带来怎样的动荡，清廷中枢已无暇在意。毕竟，就巩固政权而言，消弭与列强的冲突，远比向底层民众提供稳定的秩序来得重要。
江湖自救，遍地皆是刀会与拳会
制度上的缺陷无法依赖人事上的努力来弥补。
晚清底层社会的失序也是如此。权力结构变了，游戏规则也变了，无论传教士对教民如何做慎重筛选，无论地方官如何与传教士密切沟通，都已无济于事。民教冲突只会愈演愈烈。因为有缺陷的制度，实际上是在考验人性。面对可以轻松获取的利益(与非破民打官司)，一个人即便从无作奸犯科的历史，也很有可能会突破道德与法律的底线。
西方学者并不讳言梅花拳、大刀会这类组织起源于"教民与非教民的冲突”，也不讳言这些冲突与“干预词讼”一事关系甚大。比如德国学者狄德满(rolfgerhardtiedemann)认为："传教士成功地干预地方争端为教会获得了许多新的信徒，但有时也转而使反教冲突层见迭出。在某种程度上，这种对抗也是对传教士扰乱了地方社会传统的政治、社会文化结构的一种反应。”6七次考察中国的德国地质学家李希霍芬(ferdinandvonrichthofen),也如此描述方济各会在山东传教的情形：“中国教民多数主要是为了获得外国的保护而受洗入教的，就连马天恩神父也承认这些人大半不是好基督徒。”7柯文则认为："1860年以后天主教士实行的另一种方法也许更加产生了反效果。这就是对当地的政治和司法进行广泛干涉，以赢得可能的皈依者。通过这种方法入教的中国人往往是居民中最不守法的分子，而传教士倚仗法国的保护来维护这些人的利益，便普遍激起了官府和非基督教平民两方面的仇恨。"8••、
不过，在责备"通过这种方法入教的中国人往往是居民中最不守法的分子”时，还须注意社会失序，也就是畸形的司法制度，对于底层民众而言，实
际上形同在考验人性，而人性是最经不住考验的。那些后来成为"不守法分子”的教民，并不一定在入教时就已经是“居民中最不守法的分子"。坏的制度诱惑好人变成坏人；好的制度约束坏人成为好人。不能简单地以普通百姓入教后的行为，去反推他们入教前的情况。
比如，相蓝欣的《义和团战争的起源》一书，对教民与非教民之间的冲突，有颇多考据与勾勒，其中提及：
有的时候，教士或教徒有意寻衅，无事生非。19世纪90年代中，鲁南的很多民教冲突发生在人流量很大的集市上，所以教案的消息和谣言流传甚广。1890年，在某县集市上，一位屠夫在卖肉时将一羊头挂在摊上，有教民看见，告诉洋教士，谓此乃有意诋毁洋教，只因为“羊““洋”谐音。一场混战之后，该屠夫被教士报官，在公堂上这位屠夫自然输掉了官司，吃尽了苦头。9
从19世纪60年代开城，教案中常可见到以“羊叫"喻“洋教”的内容。教民见该屠夫在肉摊上挂羊头，而将之告上衙门，使其吃尽苦头，显然是自以往的教案中得到了"启发"。地方官无视屠夫的行为完全正当，一味偏袒教民，则是因为他不愿惹事，不愿损害自己的顶戴前程。这种偏袒，反馈到其他教民那里，便成了一种对人性的考验。反馈到非教民那里，则是催生出大刀会、梅花拳、义和拳等民间自救组织（还有一种更糟糕的情况，是一些被清廷认定为非法组织的社团如白莲教等，为寻求庇护也会选择加入教会。而在某些传教士看来，“白莲教的成员多是乡村中的好人，是农村人口中的优秀分子”i。）。
以义和团极为繁盛的煽动为例。整个19世纪90年代，山东的地方官员都在颤颤巍巍地走钢丝。他们既想维持对地方的有效"治理"（也就是为朝廷实现有效汲取），又想保住个人的仕途，不愿与教民和传教士发生冲突。所以，他们对大刀会、梅花拳这类民间组织，采取了两手策略：一是鼓励。希望大刀会等民间自救组织能展示实力，让传教h们从自己的辖区知难而退。二是杀戮。冲突激化时，就把大刀会等民间自救组织的领袖抓起来，作为给传教士的一种交代，以消弭教案。曹县大刀会领袖刘士端就遭遇了这样的命运。刘士端曾协‘助地方政府捉拿土匪岳二米子，获得官方表彰（岳二米子为自保，选择了入
教）。但当1896年四五月间大刀会与教民冲突激化时，曹县地方官选择以宴会的形式对刘士端进行诱捕，然后将其杀死。sup11/sup