很明显，这些筹款办法主要针对地方将军督抚，会严重损害他们的利益。其中，又以前三项的体量最大，最受地方抵制。清廷无力强制清查地方将军督抚，只能寄望于他们的自觉配合，其结果可想而知。1896年，户部无奈上奏说，以上种种财政整顿措施，均已成为空谈：
各省复奏率多空文，鲜有实际，即按臣部所拟条目举行一二，而亦大半截留本省应用，终致有名无实。23
户部向皇帝诉苦，皇帝其实也没有办法。光绪皇帝于1896年1月10日下达给各省将军督抚的上谕里，遣词造句已极尽恳求之能事，试图动之以情晓之以义，感化将军督抚们与朝廷合作，割肉裁撤绿营并将部分厘金上交给中央。谕旨说：
自中东战役（指中国与日本的战争）以来，中外诸臣竞言自强之术二年于兹矣！现在事机日迫，凡遇各国交涉之事，无不万分棘手，总缘窥我武备废弛，船炮不齐，以致强邻狡焉思启，合以谋我。目下欲图自强，自以修明武备为第一要义，惟是出、入两款不敷甚巨。前曾谆谕各该省将军、督抚，严杜厘金中饱，汰除练兵冗数，旋据陆续复奏，并未将厘金中饱之数和盘托出，所裁
兵勇亦未确查空额……当兹需款孔亟之时，部臣、疆臣自应不分畛域，竭力图维。惟是外省用款，疆吏实总其成……应如何认真整顿，集成巨款，总期激发天良，详核复奏。m
"激发天良”这种用词，恳求与责备兼具，显出的是中枢对地方的无能为力。
财政整顿流产，剩下的办法只有对外借款。自1895年至1898年，为支付赔款并维系政府的正常运转，清廷先后借了三笔巨额外债，分别是俄法借款、英德借款和英德续借款，共计白银34亿两。
对外借款同样涉及中央与地方之间的财政博弈。借款需要担保，在关税收入基本上已全部担保出去之后，能用来担保的只剩下厘金。但问题是：第一，厘金掌控在地方督抚手中；第二，厘金收入要想成为合格的担保品，需像海关一般有一套可信赖的征税系统来提供保障。
光绪皇帝与总理衙门善望于海关总税务司赫德。在过去的30余年里，赫德打造的海关系统给清廷的财政收入带来了极可观的增长，关税收入成了颇受信赖的外债担保品。如今，总理衙门希望再度利用赫德的名望与理财天赋，来帮助清廷管理厘金并协助对外借款，以渡过难关。1896年5月17日，赫德给驻伦敦办事处税务司金登干致电说道：
昨天，总理衙门问我是否愿意负责管理内地的土产鸦片。各通商口岸的常关、厘金、盐税等，如有可能，也都将交我管。遂5
赫德此时已年过六旬，身体状况不佳，对接下这一重任心存犹豫。所以他一面向金登干感慨工作负担很重，"我很想能再年轻二十年”；一面又说“如果在这时候引退，是件可惜的事”。
稍后，总理衙门再度向赫德请求帮助。6月14日，赫德在给金登干的函电中说：'、
最近他们又要我接办土产鸦片征税工作，我已同意。但这不是一件轻而易举的事，因为这将把我们的工作扩展到全中国，各地官吏和人民都不欢迎，还须经过很多年才能有效而纳入正轨。正如我过去所说，如果我再年轻二十岁，我将会把一切事情办好。26
所谓"各地官吏和人民都不欢迎”，指的是地方政府不愿与中央分割国产鸦片的税源，鸦片商也担忧中央介入会让税负整体上升。这些反对使事情进展缓慢。所以事情拖了九个月之后，赫德才接到谕旨，获知朝廷已确定聘请自己来负责征收土产鸦片的厘税。1897年3月28日，他致函金登干如此说道：
前几天户部的两位尚书奉皇帝谕旨，将土产鸦片管理事宜交给我办，我正草拟计划中。恐怕厘金、盐税甚至田赋都可能照样交给我办，但是我怎么能都搞呢？sup27/sup
清廷当时正因借款问题焦头烂额，面临三种选择：一、由清廷自己的机构来征收厘税，这种做法未必能让国际银行认可厘税的担保资格；二、将某些厘税项目交给借款国（如俄国、法国）来管理。欧美各国很希望这样办，但赫德担忧会造成"一个纯粹的外国机关，影响中国行政权的完整”；三、由赫德来掌管。赫德说这可能是最好的办法，国际银行愿意认可，征税机构也"仍旧是由一个中国机关自办，，。28
但几个月后，清廷又改变了主意，不再支持由赫德掌控厘税，试图改用田赋作为抵押来向外国银行借款。原因是多方面的。首先，清廷内部并不是所有人都愿意认可赫德领导下的机构是纯粹的"中国机关”，不少人担忧赫德会不受控制——他已经掌控了海关，若再掌握内地的厘税和田赋，就等于握住了清帝国的全部经济命脉。其次，中枢对赫德寄予的期望很高，希望他整顿土产鸦片的厘税后立即搞到一大笔钱，赫德认为不切实际，不愿做这样的承诺。再次，地方督抚从自身利益考量，也普遍不支持赫德--赫德执掌海关的结果之一，是地方在关税领域再无搞灰色收入的空间，督抚们普遍不希望见到类似的事情重演。
赫德对此深感遗憾。1897年7月4日，他给金登干写信说：
户部从我这里学了乖，让各省去征收土产鸦片税，不让我搞了。户部要各省立刻按33万箱每年征收2000万两。我过去答应30年才能办到这个数目！我的计划当然吹了，他们的试验也要失败。sup29/sup
赫德在清帝国做事30余年，很明白阻力来自哪里。他向金登干解释说，总理衙门不会有好日子过，因为他们没有办法实施财政改革，"如果他们进行改革,即使是温和的改革，事情也会好转，但这是官吏们最不愿意做的事"3。。总之，“总理衙门大臣们只顾眼前，不计后果。由外人管理厘金将影响中国官吏的私囊，而管理田赋只影响到政府。因此，衙门的大臣们宁可不顾将来的一切危险将田赋抵押给俄国，而不肯答应由英人管理厘金，改善内政”。力所谓"由外人管理厘金将影响中国官吏的私囊”，指的是厘金的上报征收数目与实际征收数目之间，素来存在巨大差额。这差额自然是归了地方。由赫德来组建机构，像管理关税那般管理厘金，差额将不复存在，地方将失去一块巨大的蛋糕。
1898年，总理衙门的自主借款活动陷入困局。无可奈何之下，最终仍是靠着赫德的周旋，与汇丰银行达成了一项"英德续借款"，共计1600万英镑（约1.13亿两白银）。此时，海关收入早已不足以充当担保品，清廷遂又将苏州、淞沪、九江、浙东的货厘，和宜昌、鄂岸、皖岸的盐厘，共计500万两，纳入担保品的范围。汇丰银行不信任清廷的税收机关，提出认可担保的条件是"由总税务司代管厘金"。清廷遂将这七处关口的厘金，交给赫德的总税务司去征收。总理衙门的官员对赫德说：
如果你收的厘金比现在收的多，那就证明我们不顾所有财政官员的反对把厘金交给你管理是正确的，而且将来扩大你的管理范围也就更有理由了。?？
赫德有些兴奋，将这一变化视为“改革财政的开端，也是中国复兴的先决条件""，"管理厘金就可以开始改革财政，这是我一直希望插手进去的事”\同时也很忧虑，担心自己的能力不足以搞定这些事情，“管理厘金不是‘一件好玩的事，尤其因为各省当局都要反对……现在才交给我管，可能已经太
晚了”"。赫德还担心出现另外一种情况：
总理衙门大臣说：我们要的是钱，5月6日就要。银行要求由赫德代管厘金，好吧，就让他管，并且让他征收，把整个事情交给他，如果钱来不了，我们就对银行说："这不是你们自己要求的吗？"苗
如果出现这种情况，既会降低赫德在清帝国内部的地位，也会损害他在国际政治界的名誉。所以赫德在给金登干的信函中，透露出一种非常矛盾的心态。一方面，他希望"英德续借款”顺利完成，如此自己就可以由管理七处厘金入手，来整顿清帝国的财政，将之引向近代化（赫德同时也认为,由自己来做这件事情，将有助于确保英国的在华商业利益）。另一方面，他又觉得仅整顿厘金一事，就已是非常头大的问题，除了名分，清廷中枢几乎无法向赫德提供任何有价值的技术性帮助，“户部不能供给我们任何情况，他们说，到了当地就会知道的”37,地方政府自然更不愿意尽心配合。所以，"一接触这个工作，就觉出它的庞大，我几乎害怕而把它扔了”我,“我真不想搞，本来还希望借款不成功就可以不要搞了”3\
事情之后的进展，恰如赫德所忧虑的那般。信息与资料匮乏，地方政府又不愿配合，总税务司派出的人员，迟迟无法对七处关口的厘金征收工作实现有效接管--直到进入民国，总税务司仍只能通过催促各省来实施这500万两担保款的“代征"权力。这种催促绝大多数时候是无效的。如
如此这般拖到1899年，清廷中央财政已山穷水尽，不得不再次下旨，命令地方督抚“裁汰陋规、剔除中饱，事事涓滴归公"，并派了军机大臣刚毅为钦差，率团队南下江苏、广东各省，核查关税、厘金与盐课。最终，刚毅只从地方督抚们手中压迫出200余万两银子。这200余万两只是一次性成果，并不是“年年皆有”的固定制度。4i
皇帝的京师大学堂计划流产
再来看教育改革。
甲午年后，呼吁实施教育体制改革的声音很多。较突出者，是1896年刑部左侍郎李端恭的《请推广学校折》和工部尚书孙家鼐的《遵筹京师建立学堂大概情形折》。
李端恭的折子由梁启超拟写。
内中说，20多年来，各地陆续开设武备学堂与自强学堂，但仍是人才匮乏，无法应对时代变局。主要原因是学校数量不多，学生也少，学馆往往仅有数十名学生。传授的内容也不行，只能教出一些翻译人才和器械操作人才，几乎不涉及"治国之道"与"富强之原"，更不懂得实施分科教学，教学资料与器材严重短缺，学生只能在故纸堆中玩空谈。此外，这些新学堂与功名利禄分离，也无法吸引到有素质的学生。
李端禁的改革建议是：一、创办三段学校制度：京师大学堂、省学堂与府州县学堂。京师大学堂是全国最高学府和最高教育机关。省学堂与府州县学堂，均以京师大学堂的规章制度为模板。学堂生源须从科举体系中的诸生、举人和贡生中选拔。二、改簟教育内容，府州县学堂须增加外语、算学、天文、地理、世界历史等科目。省学堂须增加天文、舆地、算学、格致、制造、农商、兵矿、时事（相当于政治）、交涉（相当于外交）等科目。京师大学堂旨在让学生“益加专精，各执一门”，以求将之培养成某一领域的专业人才。三、学校须配备藏书楼（图书馆）、仪器院（实验室）、译述局（翻译机构）等，并在京城、省会与通商口岸设立报馆（包括新闻报纸和学术报刊）。四、选派优秀学生在国内和国外“游历”（相当于留学、实习与考察）。我
显然，该奏折的核心主旨是要引入一套迥异于科举取士的新教育体制。
光绪皇帝对奏折很感兴趣，将之交给总理衙门讨论。但总理衙门的“议复”很像是在和稀泥。
总理衙门说，李端禁的建议很好。早在去年十二月（旧历），总理衙门就已请旨，命令沿江沿海的将军督抚们，有学堂者可扩张规模，无学堂者可模仿创办，“听令官绅集资办理"。该政策与李端恭的主张完全一致。藏书楼、仪器院与译书馆这三项建议，即可设在新学堂里。时事类翻译报纸很多，新学堂也可以搞一搞"艺学之报"（即学术报刊）。这些都是朝廷乐于鼓励的事情，
“惟在地方官之劝导有方”。至于派学生游历，也和总理衙门派同文馆学生出
洋是一个意思，多多益善。'只是还须考虑经费上的难处，由学堂派出去游历的，应由学堂出资；由商局派出去游历的，应由商局出资。总而言之，以上种种，“均系就臣衙门奏定成案，量与扩充”一一全是总理衙门已经实行了的改革举措，可以在体量上再扩充一些。43
总理衙门此番回复，有两个意味深长之处：
一、李端蔡原折是要在科举取士之外，另造一套“学堂取士"的新制度。总理衙门的“议复”回避了这层主旨。这大约是因为总理衙门深知，改革官僚系统的上升渠道会损害许多人的既得利益。其实，在该不该改走"学堂取士"之路这个问题上，总理衙门与李端蔡之间并无分歧。李端架上奏之前，1896年2月，总理衙门已在给光绪皇帝的奏折中提到，"泰西”之所以人才鼎盛，是因为他们的学校发达、媒体发达、图书馆发达。英、法、德、俄等国的学校总量"或二三万所，或六七万所”，有学生二三十万人；美国的学校总量“多至十七万余所”，学生数量更是“几及千万人”sup44/sup。这种繁荣的学校教育系统是清帝国应该学习的东西。
二、李端恭原折欲让中央政府在教育改革中承担重任。总理衙门的“议复”强调此事"惟在地方官之劝导有方”。这大约是因为总理衙门深知，创办新学堂并置办配套设施是一笔不小的开支，中央政府负担不起，只能将权力与责任一并下放给地方督抚和士绅。然而，对大多数地方督抚而言，做官远比做事重要，“保守"虽会引起后世的讥笑，在当时却是最稳妥的做官之法。所以，梁启超曾无奈感慨，即便是在两广这样受西潮冲击最大的前沿省份，自总督谭钟麟而下的大多数官员，仍选择敌视西学--“督、抚、藩、臬、学五台，皆视西学如仇耳，度风气之闭塞，未有甚于此间者也”45。较之拥抱西学，与西学保持距离乃至持敌视态度，才是地方官们更普遍也“更理性"的选择。
总理衙门的这番“议复”，看似是在肯定李端恭的改革主张，实际上是在消解李端某的改革主张，使其失去了获得落实的可能性。据茅海建考证，该议复出自总理衙门章京沈曾植之手。沈不反对李端恭的主张，但他担忧"一有浮议，立即关门”的现实政治环境--强学会在1895年被御史杨崇伊攻击“专门贩卖西学书籍""函索各省文武大员，以毁誉为要挟"t而被慈禧授意步军统领衙门查封工有强学会这样的教训在前，沈曾植对那些他认为明显不可能实现
的改革奏折，往往采取肯定其主旨，却消解其操作性的处理手段。
李端恭奏折中唯一未被消解的主张是设立京师大学堂。沈曾植在“议复”中将之强行定性为“扩充官书局”的附属项目，建议光绪皇帝下旨让"管理书局大臣"（由帝师孙家鼐担任）酌情办理。对此，茅海建的评价是："他（沈曾植）当然知道李端恭的提议此时很难施行，于是精心选择了其中的可办之事（大学堂），交给可办之人（孙家鼐）。”47。孙家鼐是一位深谙官场运作机制，又怀有改革思想之人。早年做帝师时曾向光绪皇帝推荐过《校邠庐抗议》《危言》《盛世危言》等呼吁改革的著作。
接到了沈曾植踢过来的“球”，孙家鼐与友人翁同解等商议后，向光绪皇帝进呈了《遵筹京师建立学堂大概情形折》。
孙在奏折中说，传统的官学与义学只会教授学生玩“经义括帖”来猎取功名，对时局毫无助益。后来总理衙门设立同文馆，各省设立广方言馆，也只是培养了一批翻译人才。再后来，福建船政学堂、江南制造局学堂、南北洋和各省水师学堂，也只是培养了一些特定的技术人才。总之，几十年来，清帝国的教育系统确实没能为国家培养出多少有用的人才。故此，应参照西方的教育体制，延请外国教习，在京城设立一所分科教学的近代高等学府，也就是京师大学堂。48
与李端某的奏折相比，孙家鼐的奏折可谓大退步。不但完全没有提省府州县的新学堂建设，也没有要求从科举体系里选拔学生进入京师大学堂，仅主张在科举考试中新设"时务”一科。如此这般让步，显然是不想刺激科举取士制度下的既得利益者和因循守旧者。
光绪皇帝接到孙家鼐的奏折后，"将原折恭呈慈览”4i也就是送至慈禧太后处请示。然后此事就没有了消息。创办京师大学堂的计划遂中途流产，直至两年后"戊戌维新"，才由光绪皇帝再次谕令批准创设。