关于甲午战争之后的改革，长期存在一种固化印象，即将1898年的百日维新与甲午年的惨败直接联系起来，视百日维新为甲午之败的反思与挽救。这种印象漏掉了极重要一环：1896—1898年这三年，清廷中枢其实也在推行改革，这个推行者主要是光绪皇帝。
与其说后来的百日维新是对甲午战争失败的回应，不如说是对1896—1898年“甲午后改革"失败的回应。
皇帝的十万新军计划流产
按光绪皇帝对甲午惨败的反思，"甲午后改革”应该包括四项核心内容：一、军事改革，采用西法练兵，包括陆军与海军；二、财政改革，采用西法整顿财政并发展工商业（鼓励开矿）；三、教育改革，采用西法变更学制，抛弃科举设立学堂；四、兴办铁路创设邮政，效仿欧美列强大搞基础设施建设。sup1/sup
除了第四项得到部分落实外，前三项改革皆未能够按照光绪皇帝的意志推行。
先说练兵。
甲午战争期间，清廷成立了以恭亲王奕诉、庆亲王奕勤、翁同稣、李鸿藻、荣禄为主要成员的"督办军务处”（简称督办处），作为中枢最高军事机构。《马关条约》签订后，督办处又成了实施军事改革的领导机关。督办处当时主要干了两件事：一是裁汰旧军，编练新军。旧军指的是八旗、绿营和湘军、淮军，新军指的是袁世凯在小站以“西法”所练的北洋军:二是试图要求全国的枪炮厂用统一标准生产制式武器，以改变清军枪械种类繁杂、弹药补给艰难的弊端。2这当中，第一件事最受光绪皇帝关注。
清廷决定以"西法”重新编练新军，始于1895年12月8日。该日，督办处上奏光绪皇帝，说袁世凯拟出来的"改练洋队办法”和“聘请洋员合同及新建陆军营制饷章"，都很周详妥当。所以请旨赋予袁世凯权限，让他负责督练新建陆军。3光绪于当天下旨批准，明确指示这次练兵的大方向是“大抵参用西法，此次所练系专仿德国章程"，严令袁世凯须体察朝廷筹集饷银不易，启动变法更不易，必须"严加训练，事事核实"，万不可重蹈勇营的旧习气，否则“惟该道是问，凛之！慎之！"。4上谕只有指示和警告，没有任何温言与鼓励。八天后，12月16日，袁世凯正式接手新军的编练工作，"小站练兵"开始。
光绪皇帝的批复谕旨之所以如此严厉，是因为袁世凯并非他选定的练兵之人；“小站练兵"这种模式，也不符合光绪最初的设想。
清廷中枢意识到整个陆军需要推翻重来，约始于1894年10月。该月23日，清廷将参与过黄海之战的德国前陆军军官汉纳根召至京城，以备总理衙门咨询。10月28日，汉纳根与德璀琳应邀前往总理衙门，与恭亲王奕诉、庆亲王奕勘及总理衙门大臣翁同解、孝鸿藻、张荫桓、汪鸣銮、敬信等人会见。会面阵容如此豪华，可见中枢的重视程度。
据翁同稣日记，这次谈话持续了一个半时辰，也就是三个小时。汉纳根向清廷提供了三项建议：一是前线的清军宋庆部应该撤回来，但要慢慢撤，不能一溃千里。二是向智利购买七艘军舰，要连船带人一起买过来。三是要重新招募十万新兵，用欧美的方式训练。s军机处给皇帝的汇报中，也详细记载了这次谈话：
问：现在倭兵已越奉边，关外防务更吃紧，据你看来，刻下应以何法制胜?
汉云：据我看有三样办法：要接济宋（庆）提督兵力，并须请旨令其勿与倭兵大战，亦不可不战。如遇倭来，与之小战，以牵缀之，且战且走，一步步缓退，此间后路接应亦可赶到。要速买智利出售战船。一要加练新军十万。三者并行，阙一不可。♦•
问：你所说加练新兵十万，应于何省招募？天津人可用么？
汉云：天津人甚好，若募四万人，两月可以招齐。此外，山东、山西、河
南亦可招数万。
问：几时可以练成？
汉云：至快亦须六个月。6
复出的恭亲王奕诉当时更倾向于寻求列强调停来实现中日停战。一再追问汉纳根最快要多久能练出十万新兵的主要是帝师翁同解，翁同解的背后是光绪皇帝。30余年改革造不出能战的军队，期望用六个月练兵十万来扭转战局，只能说是病急乱投医，想要抓一根救命的稻草。但即便汉纳根有超能力，可以在六个月里练成十万新军，势如破竹的日军也不会突然停下来坐等六个月。焦虑万分的光绪皇帝听完军机处的汇报后，一度有意当面召见汉纳根再问计策，但被恭亲王、翁同稣与李鸿藻三人力阻7。
三天后，胡燃恭来见翁同稣，说他昨天也见到了汉纳根，觉得"此时实无办法”\所谓"实无办法"，仍是指战场形势已无可挽救c11月1日，翁同解与李鸿藻再次在总理衙门会见汉纳根与德璀琳，谈话内容仍是如何练兵十万，如何向智利等国购买舰船。谈话从下午两三点开始，持续至日暮才结束。翁同嘛的感受是“所言虽有条理，究无良法”\虽然如此，翁同解次日觐见慈禧时，仍选择“力保”起用汉纳根。sup10/sup
其实，督办处众人并不愿意将练兵之权交给洋人。n月14日，翁同解再次前往督办处讨论用洋将练兵一事。恭亲王与庆亲王都在，荣禄出面提出强烈的反对意见。翁同稣在日记中写道：“仲华（荣禄）力争不可，乃发电致胡臬（婿架），谓三万最妙，至多不过五万，非余意也。”suph/sup据此可知，本日的争论中，翁同稣的主张被荣禄抨击落了下风，以致练兵十万的原计划被无奈裁减为"三万最妙，至多不过五万”。另据荣禄给陕西巡抚鹿传霖的书信，他与翁同解争论时，在场的恭亲王、庆亲王与李鸿藻，均持作壁上观的态度：
日前常熟欲令洋人汉纳根练兵十万，岁费饷银三千万，所有中国练军均可裁撤，拟定奏稿，由督办军务处具奏。鄙人大不以为然，力争之；两王及高阳（李鸿藻）均无可如何，鄙人与常熟几至不堪，使暂作罢议。及至次早，上谓必须交汉纳根练兵十万，不准有人拦阻，并谕不准鄙人掣肘云云，是午间书房
已有先入之言矣，奈何！……当争论时，鄙人谓："中国财富已属赫德，今再将兵柄付之汉纳根，则中国已暗送他人，实失天下之望。"渠谓”此系雄图，万不可失之机会"等语，不知是诚何心！口
荣禄虽然在督办处吵赢了翁同解，但他第二天就见到了光绪皇帝措辞严厉的谕旨。谕旨中说，汉纳根“赶募新勇十万人，选派洋将，用西法认真训练……海军单弱，亦亟须购置船炮，自成一军”等主张都是很中肯的，日军此番赢了大清，正是"专用西法制胜"。所以，汉纳根的主张“实为救时之策"。皇帝已经决定采纳，决不许督办处的王大臣们掣肘：
着照所请，由督办王大臣谕知汉纳根，一面迅购船械，一面开招新勇。招募洋将，即日来华，赶速教练成军。一切章程，责成臬司胡炳蔡，会同该员悉心筹画，禀明督办王大臣，立予施行，不令掣肘。至一切教练之法，悉听该员约束。倘有故违，准该员据实申星，按律严办，绝不宽贷q钦此。13
谕旨没有点名，但荣禄准确读出了其中含义，知晓皇帝是在警告自己，知道谕旨的意思是"不准鄙人掣肘”，否则将严惩不贷。于是，四天之后，11月18h,翁同稣再次前往督办处与众人商谈招募洋教练用四个月练兵5000人的计划，“两邸（指恭亲王与庆亲王）颇属意，令到津明告汉纳根再办”\会上无人反对・，恭亲王与庆亲王都表态同意，说到天津与汉纳根商议后再办。无人反对，是因为众人已经了解，起用洋人重新练兵是光绪皇帝的意志。
汉纳根能够得到光绪的青睐，与皇帝的知识结构有很直接的关系。自1891年起，光绪即开始有意搜集阅读与西学相关的书籍报刊，尤其喜好阅读广学会出版的论述改革的著作。这种阅读经验让皇帝对"西学"有着极大的好感。
光绪青睐汉纳根的另一个原因，是他的主张有助于皇帝实际掌控军权。
按汉纳根提交给光绪的方案，此番紧急练兵，同时建设新式陆军和新式海军，需耗时“五六月闲暇”。陆军方面，“应练战兵十万人，前后分作两队，军制悉照德国良法，一统帅主之”，这个统帅只能是皇帝。但是，皇帝不能亲自前往军中主持事务，所以须指派一名“亲藩"，也就是可信赖的皇族中人代
行统帅之职（当是指恭亲主），该统帅大概率不懂如何以西法练兵，所以需要为他配备一名〃洋员”作为军师（当是指汉纳根本人），各营将领也均须配备一名洋将作为教习，来协助他们练兵。海军方面，主要的问题是"近八年中未曾添一新船”，器械已远远落后于时代，须斥巨资购买新式军舰，然后"另派一洋员为全军水师提督”，该提督须接受光绪皇帝的直接领导。sup15/sup
尽管得到了光绪皇帝的鼎力支持，汉纳根的"十万新军计划"最终还是流产了。汉纳根后来回忆说，自己洞察到清廷的军队存在两大取败之道："一曰无总帅，督抚各自保封疆，分而不能合；一日无名将，提镇各未谙韬略，愚而不能明”。军队分散操控在地方督抚手里，上面没有一个总的统帅，兵力集中不起来；军中各级将领都没接受过近代军事教育，都是些愚昧之辈，谈不上有名将。所以在向恭亲王当面献策时，提出了选练十万御林军，"特简西员为总统，舍仰秉庙谟之外，疆吏不得节制”的方案，也就是使用外国将领为总统帅，军队只听命于皇帝，不听命于督抚。正因如此，皇帝和恭亲王、庆亲王都赞同该计划；同样也正因如此，该计划遭到了督抚们的集体抵制，最后归于失败：
两邸帅俱已嘉许，事垂成矣，更不料疆臣心大不惬，似疑皇上独揽兵权，而分隶各省之兵必渐将解散也者。遂各巧构形似之言，荧惑圣听，无奈概作罢论……原疆臣力阻之故，盖不愿以兵权归诸朝廷也，疆臣为谁？余不必指其姓氏也，要其酿就一败涂地无从收舍之势，实自此策之不用始。i6
汉纳根的这番归因，有部分不确之处。比如他说恭亲王和庆亲王都很“嘉许”他的计划。事实是这二人虽未表达明确的反对意见，但也未旗帜鲜明地支持光绪的新军计划。汉纳根说"疆臣心大不惬”，不愿支持光绪组建御林军，则是事实。据张荫桓日记，李鸿章（当时尚坐镇直隶）对此事，即明确持反对态度：
傅相言：云眉向不知兵，又升转在迩，岂合以此相累？至汉纳根，虽有才而不易驾驭，不图内间抚番至此。sup17/sup
"云眉"指胡煽恭。胡当时奉了光绪的谕旨，正与汉纳根商议练兵的具体问题。在李鸿章看来，胡端禁对军事一窍不通，且按惯例升官在即，绝不会愿意去配合汉纳根练兵；汉纳根是一个有才能但难以驾驭的人，将十万大军交到他的手里，是一种巨大的冒险。
李鸿章对汉纳根的这番评价是否中肯不得而知（至少汉纳根自己不会如此评价自己）。但他对胡端栗的判断是准确的一一此前，胡墉某已向光绪回奏，对汉纳根的计划大浇冷水。先说“十万新军计划"所需费用高昂，筹集艰难。洋将的工资加上购买军械而费用，再加上华洋员弁及兵伏的薪饷，每年需要4000余万两白银，这还不包括购买军舰的费用。无可奈何只能暂且减为三万新军。又说汉纳根此人虽然在黄海之战中曾为大清出过力，但他“此次建言，似欲多购船械为牟利起见”，很可能居心不良，将军队交到他手里，再起用一大批洋将，日后恐怕难以约束。总而言之，必须想一个办法，"使汉纳根无掣肘之虑，而臣亦得操驾驭之权，于事方有实效”。sup18/sup
可以看到，胡燔菜的回奏（十万裁减为三万，汉纳根这些洋人不可信），与荣禄在督办处与翁同袜争辩时所持论调高度一致。有理由怀疑胡是在听闻中枢的反对意见之后，故意迎合中枢才如此回奏--胡当时既不想主持练兵，也不想卷入中枢的政治旋涡。他那句“使汉纳根无掣肘之虑，而臣亦得操驾驭之权”，看似是在响应光绪的谕旨，实际上却是在给光绪出难题：既不许掣肘汉纳根，又要确保胡端禁可以掌控汉纳根的行动，这显然是做不到的事情。在给军机处的汇报中，胡的意见直白得多，明言汉纳根"自命为军师、总统，并设军务府，一切兵权饷权均由伊主政"，他提醒中枢，对汉纳根的主张"万不可轻许"。i9
除了荣禄、胡端茶与李鸿章，湖广总督张之洞也明确反对汉纳根的"十万新军计划"。他在给朝廷的奏折中说：“欲用洋将，必须令归外省督抚节制衿束，断不可令径归总署及督办军务处，方能听用。"2。
内外皆无支持者，光绪只能宣布终止汉纳根的练兵计划，将"以西法练兵”一事交托给胡墉菜。新军规模也从十万人缩减成了5000人（胡一度希望扩充至1万人，但被督办处否决）。鼓捣了一年左右的时间，胡炳禁共计招募编成一支4750人的部队，包括步队3000人，炮队1000人，马队250人，工程队500
人，号为“定武军”。
这支定武军虽然号称一切操练章程都按照西法来办理,但胡端蕖终究是个对军事一窍不通之人，用李鸿章的话说就是“向不知兵"。中枢对胡缺乏信心，胡对自己的前途也另有打算。1895年底，胡离开定武军转去督办津芦铁路。得到荣禄、刘坤一、李鸿章、王文韶等人青睐的袁世凯进入督办处的视野，成了定武军的新统帅，成了负责练兵的新人选。
袁世凯的"小站练兵"，虽然也以西法为准绳，还因于1896年将军服、营房全面改成西式而引来朝中言官的弹劾包但这支部队与光绪皇帝最初所寄望的“十万御林军”终究不是一回事。袁世凯的背后站着的不是皇帝，而是署直隶总督兼北洋大臣荣禄。
附带一提，另一支在1896年成型，同样仿效德国军制，以西法训练的新部队“自强军”，背后站着的也不是皇帝，而是两江总督兼南洋大臣张之洞。张之洞稍后调任湖广总督，另设新军并聘请德国军官操练，"自强军”在两江总督刘坤一手中渐渐沦为靠边站的摆设。新军的振兴与沦落，均取决于地方督抚而非皇帝。
皇帝的财政整顿计划流产
再说财政改革。
“甲午后改革"中对财政的整顿，最初的驱动力是为了偿还《马关条约》的巨额赔款。
甲午战前，清廷中央每年的财政收入大约是8000万两白银，收支大体相等，没有节余。按《马关条约》，清廷须赔偿日本2亿两库平银，若加上赎辽费与日军在华的驻军费，则共计2.315亿两。日方提供了两种赔款方式：一、条约互换后六个月内交付第一期赔款5000万两，一年内交付第二期赔款5000万两，余款分六次递年交付，按5厘计算利息；二、若清廷自换约之日起三年内还清，则利息全免。•
清廷选择了后者。这意味着每年须支付的赔款额度，几乎与中央财政收入相等。整顿财政成了当务之急。
户部在1895年7月25日提出过一揽子筹款办法。主要包括：一、裁军。裁掉那些毫无战斗力，但“岁尚需银一千余万"的绿营兵。二、考核钱粮。户部提供的数据称，各省每年应交给朝廷的钱粮税赋，总计3600余万两，但实际缴纳"每年仅及七成，约短征银一千一百万有奇”，要把这些缺额全都追缴上来。
三、整顿厘金。命各省清查厘金的真实征收情况，将中饱私囊的部分查出来上交中央。四、核扣养廉。暂停发放自王公大臣至八旗兵丁的俸米折银，合计每年至少能省出110余万两。五、各省盐斤加价，每1斤盐涨价2文，对全民变相增税。六、裁减局员薪费。要求各省将军督抚将他们设局招募的办公人员的薪费集体下调一到两成，上交给户部。户部称各省仅已上报登记的局员每年薪费就需170余万两。七、茶、糖加税。八、烟、酒加税。九、当商捐银。十、土药行店捐银。22