1888年是风平浪静的一年。清王朝既无外患，也无内忧。这年5月，耗费670余万两白银的三海修缮工程竣工，慈禧太后多了一处颐养天年的好所在。7月，太后下发懿旨昭告天下，光绪皇帝将在明年举行大婚。10月，康有为来到京城参加恩科考试，向朝廷呈递了一份请求变法的奏章，奏章的主要内容来自广学会的报纸与书籍。
也是在10月，经李鸿章与海军衙门共同拟定的《北洋海军章程》获朝廷批准通过。这意味着传统军队"北洋水师”正式升格为近代军队"北洋海军"。
与大清格格不入的近代化军队
在请求慈禧批准《北洋海军章程》的奏折里，醇亲王奕谡写有这样一段文字：
海军系属初创，臣等此次所拟章程，本无成例可循。且因时制宜，间有参用西法之处，与部章未能尽合，应饬部免其核议。］
所谓没有“成例可循”，所谓“参用西法”，均是指北洋海军的制度建设，已抛弃了清廷既有的军队制度，采用的是西方近代海军的体系。
较之传统军队，北洋海军有如下几个新的特点：
一是官兵被区分为军官与士兵两个独立的系统。士兵分弁目、士兵与练勇。弁目略相当于军士长；士兵包括水手、炮兵和各种技术人才（如锅炉匠、电灯工、鱼雷技术员等）；练勇则是候补兵员。军官则分战官和艺官。前者指的是各船的管带以及大副、二副、三副，相当于作战指挥官，必须由水师学堂
出身，懂得判断天气、地形的优劣，拥有枪炮、鱼雷、水雷等军事技术常识，还必须精通“战守机宜"，也就是对近代海军战术要有充分的认知。后者指的是各船的管轮官，相当于专业技术军官，必须"由管轮学堂学生出身”。也就是说，北洋海军的军官，将来自受过专业海军知识教育的军事学堂，而非自行伍之中提拔。这是在效仿英国海军和德国海军的官制，对晚清军队而言，是一种前所未有的创举。
二是引入军官退役制度。《章程》规定，海军军官自“授职守备之日"算起，“总以二十年为限"。也就是说，如果14—17岁进入海军学堂学习，25岁学成进入军队任职，约在45—50岁，即应退役。这项制度可以保证军官团队的年轻化，防止出现八旗、绿营之中将领严重老化、70多岁的老人还在领军饷的荒唐弊病。此外，北洋海军还引入军衔制度，并规定军衔与军职的对应关系。军衔是区分军人等级、彰显军人身份的一种标志和荣誉称号。北洋海军中，不但军官有相应的军衔，士兵也被包括了进来，有一等练勇（水手）、二等练勇（水手）、三等练勇（水手）之分。
三是薪饷方面，北洋海军的制度也与传统清军大不相同。首先是北洋海军的俸饷更为优厚。军官方面：绿营提督一年的薪俸共计约2605两白银，绿营总兵约2011两，绿营副将一年约1177两；绿营参将一年约743两。北洋海军提督一年的薪俸是8400两，总兵3960两，副将3240两，参将2640两。士兵方面：绿营兵分三等，第一等马兵每月2两银子加3斗米，第二等战兵每月1.5两银子加3斗米，第三等守兵每月1两银子加3斗米，以上这些还只是纸面数据，士兵极少能按标准拿到。北洋海军士兵的月饷，电灯匠是30两，鱼雷匠24两；一等炮目20两，一等水手io两，最低的刚入伍的三等练勇也有4两。其次是北洋海军的俸饷构成更为合理。绿营军官的薪俸由年俸、生活费、办公费和养廉银四部分组成，非常复杂，有廉、薪、蔬、烛、炭、心红、纸张、案衣、什物、马干等诸多名目。名目越多，意味着潜规则容身的空间越大。反观北洋海军，其军官薪俸主要由“本官之俸"（由官职大小决定，占四成）和”带船之俸”（由船只大小决定，占六成）两部分构成。其余办公经费和船只修理经费，则全部纳入"行船公费"一项。再次，北洋海军提督以下、守备以上军官，因公事受伤致‘残或供职超过15年积劳成疾者，可于开缺后得到一年的俸禄作为补偿，并按回
籍路途远近发放路费。下面的千总、把总和外聘人员，如有这种状况且服务满20年，也可以得到一年俸禄作为补偿。此外，北洋海军官兵还有医药费、阵亡病故慰问金等待遇。以上这些，绿营官兵从来不曾享有。sup2/sup
在给醇亲王奕谓的信函中，李鸿章说，这份《北洋海军章程》"大半采用英章，其力量未到之处或参仿德国初式，或仍遵中国旧例"，主要内容采用了最先进的英国海军章程，力所难及之处，或仿效德国以前的办法，或仍遵循清军的旧例。
李鸿章还向奕谡指出「北洋海军仍存在着两大缺陷。
第一，北洋海军虽然号称成军，实际上舰船严重不足。不但聘用的英国籍军官琅威理"每谓船不足用”，军内凡有过出洋经历、见识过欧洲强国海军阵容者，也“皆以添置战舰为请”。目前的情况是：中国海岸线极长，与日本、朝鲜和海参微处处相接，一旦有事北洋海军只能“分守辽渤"，没办法援助其他地方；眼下除了守港口的蚊船、炮船之外，“惟铁甲快船九艘可以驰骋大洋”，这区区九艘船在旅顺：大连湾、威海卫驻扎巡逻"或可抵御”，若要开往其他海域，那就“势弱力单”to简言之就是《章程》里最核心的“船制”是不完整的q
第二，海军人才短缺，海军将官地位尴尬。清廷的传统军官体系里，没有海军将官的位置；旧制度也不足以吸引人才进入海军。欧美各国建设海军，都以建设海军学校与配置大量练船为核心工作，且有一套按资历提拔海军人才的制度，所以各国海军人才辈出，"未有不学而能任海军者”，绝无不经过正规学习就加入海军者。反观大清，"风气未开，士绅争趋帖括，议论多不着痛痒，目前仅以公款设一二学堂"，士绅们对海军一窍不通却又乱发议论，导致现在只有一两所海军学堂，造就不出多少人才。3
要想弥补第一项缺陷，就必须继续出资购置军舰。
1888年的北洋海军，共计有：镇远、定远铁舰2艘；济远、致远、靖远、经远、来远、超勇、扬威快船7艘；镇中、镇边、镇东、镇西、镇南、镇北蚊炮船6艘；鱼雷艇6艘；威远、康济、敏捷练船3艘；利国云船1艘。总共是25艘军舰。2艘铁甲加上7艘快船，即所谓"惟铁甲快船九艘可以驰骋大洋"。3艘训练船加上1艘运输船，更是明显不足。所以《章程》里说得明白：“然参稽欧洲各
国水师之制，战舰尤嫌其少，运船太单，测量、探信各船皆未备，似尚未足云成军。”按《章程》的保守规划，北洋海军至少还需要再添补：大快船1艘、浅水快船4艘、鱼雷快船2艘（以上系基本补足战船的战术需要）、鱼雷艇6艘、练船1艘、运船1艘、军火船1艘、测量船1艘、信船1艘。要有这样43艘舰船，才能勉强算是一支结构完整的海军。4
但第二项缺陷，却是无解的。
英国记者克宁汉（alfredcunningham）曾深入报道过中日甲午战争。战后，他出版了《水陆华军战阵志》（thechinesesoldierandothersketches）一书，对北洋海军在清廷内部的尴尬处境，有一段入木三分的描述：
中国的海军，在提督丁（汝昌）指挥之下，质料上远胜于陆军。军官们大都是受过欧式训练，当琅威理做他们的领袖时，更是彻底地训练过。中国战舰上的水兵，都是在沿海招募来的，自然是很好的水兵。他们是经过本国的军官和西洋的教官训练过的，即使在他们赌性发作时，纪律偶然松懈些，但他们是受过很好的训练而且知道怎样使用他们的枪炮，那是日本人也承认的。在大吏们吞剥所余的财力的限度之内，满清帝国的海军是模仿美国式的，海军军官是自成一新阶级的，没有一个对他们稍为敬重的人把他们来和陆军军官相提并论的。就教育和实用的知识而论，他们是远在中国官吏之上的。从中国的官场观点而言，他们是局外人，只因为海防需要海军，他们才被容忍着。5
海军军官"自成一新阶级”这句话，显示克宁汉敏锐地观察到新式北洋海军与清廷传统官场的格格不入。这些海军将官接受过西式教育（很多人到过欧洲或留学欧洲），会说英语，喜吃西餐，给自己建造的房屋也带有欧式风格。他们是清廷统治集团里面视野最广阔的一群人，但他们的视野无处安放，因为他们是统治集团里的异类，而非被推崇的对象。这一点，与同期的日本海军将官的境遇截然不同。明治时代的日本海军将官，在本国政治秩序中有着非常重要的地位，他们经常就国事发出强力声音。反观北洋海军，除了北洋大臣李鸿章之外，几乎所有海军将官在晚清政坛上都是失语的。这群视野广阔之人失语的核心原因，正如克宁汉所言，是“他们是（中国官场的）局外人"。
这种“局外人”的状态，是李鸿章没办法解决的问题。他只能在《章程》里做一点有限的补救。手段之一，是给北洋海军将士制定远高于绿营的薪俸，通过提升他们的经济待遇来彰显他们的政治地位，进而吸引更多优秀人才加入海军。手段之二，是在海军《章程》里对“升擢"与"保举”问题略作变革，将那些应该升职却无职可升的海军将领“开缺当差，薄予官俸”；也请朝廷在每三年一次对海军实施大检阅时，对这些海军将领“酌加奖叙”，
这种补救只是聊胜于无，远不足以改变北洋海军在清廷政治秩序中的“局外人”身份。1918年，池仲祜撰《海军大事记》，请严复作序。清末时，严复曾赴伦敦皇家海军学院求学，归国后长期服务于北洋水师学堂。此时的他已垂垂老矣，回首前尘往事，念及所教导的海军学生，在中法、中日两战中，“为国死绥者殆半"，不禁悲从中来。痛定思痛，严复想起了30年前，自己与清廷海关总税务司赫德的一番谈话。严复在谈话中对赫德说了许多海军的弊端，赫德则告诉严复：
海军之于人国，犹树之有花，必其根干枝条，坚实繁茂，而与风日水土，有相得之宜，而后花见焉。由花而实，树之年寿亦以弥长。今之贵国海军，其不满于吾子之意者众矣，然必当于根本求之，徒苛于海军，未见其益也。7
赫德深度参与了北洋海军的成军过程（比如帮助采购军舰），他自然了解，不管存在多少缺陷，就硬件而言，北洋海军已是一支近代化舰队--船舰主体基本购自西方，威海、旅顺是远东第一流的海军基地；还有练饷局、支应局、军械局、水师煤厂、工程局、征信局、医院等一整套较完备的后勤机构；且建设有数千公里先进的海防电报通信；中法战争后，认识到军事运输能力在海陆联防中的作用，铁路事务也被归入海军衙门；海军学堂也大体建设了起来。此外，北洋海军的将官们，也大多接受过西式的近代海军训练。
然而，正如每一朵花都得开在一棵具体的树上，只有树的根干枝条坚实繁茂，那花才能开得璀璨，那花才能结出果实，那树的寿命才会绵长。欲让海军强大，犹如求树开花，须先有相宜的政治土壤，造就相宜的政治环境，眼光只放在海军上，而不从“根本求之”，是不会有结果的。
严复说，赫德的这番话，道破了北洋海军的"盛衰之故这朵近代之花，只是被机械地嫁接在了传统帝国正日趋干枯的枝条上。
海军停滞，李鸿章怀念醇亲王
《北洋海军章程》绝非完美。
比如有学者批评该章程，说它〃最大的缺陷在于缺乏战时规定”。具体包括：
一、对海战统一指挥权的序列问题没有明确规定，导致后来的甲午海战中，提督丁汝昌所在定远舰的信号装置被摧毁，其他将领因没有依据可循，而无法出面接替丁汝昌指挥作战，全军因此失去了有效的统一指挥。
二、对海战中作战舰船"伤重而不能战”时是否可以退出战斗的问题，没有做明确规定。直接导致甲午海战中方伯谦率济远舰、吴敬荣率广甲舰退出战斗后，无法进入正规的司法程序，只能依据高层政要的好恶来做“政治判决”。
三、对海战中的各种具体行为，没有制定具体的赏罚条款。这导致海军官兵“找不到依据而失去了对自己未来命运的准确预判"。镇远舰管带林泰增的自杀、致远舰管带邓世昌的殉国，均存在这方面的因素。丁汝昌在战后对李鸿章说，邓世昌奋勇击敌后与军舰一同沉海，“业已被人救起，自以船亡不能独存，不肯出水，仍复溺毙"，这做法虽然壮烈，却是重大的人才损失，他希望能够“明定章程"，制定具体的赏罚条例，"以示常守之法而全有用之才"8,让海军官兵可以依据条例预判自己的命运，免去那些不必要的牺牲。
四、虽有抚恤条款，但对海战中官兵伤亡的抚恤没有明确规定。
五、对各舰艇炮弹的基数，也就是弹药的日常充足度，没有明确规定。sup9/sup
不过，《北洋海军章程》终究是让传统军队"北洋水师"蜕变成了近代军队“北洋海军"o转型之初的种种不完美，实应视为常态。极少有后进国家在模仿先进体系时，可以做到完美移植。关键是转型的方向是否正确，方向对了，缺陷不妨慢慢改掉，不必有一步到位的心态。
所以真正的问题是：为什么直到甲午海战，《北洋海军章程》里的这些问题还没有得到解决？
答案自然也再次回到赫德对严复说过的那段话，即"徒苛于海军，未见其益也"，真正掐住北洋海军命运咽喉的，仍是清王朝的土壤与风水。
前文提到的《北洋海军章程》里的五点不足，前四点如要改革，必然会对清廷的整个军事体制造成冲击--海军制定了关于军队指挥权序列的新规矩，其他军队要不要跟进？海军制定了新的舰船退出战场机制，其他军队要不要跟进？海军制定了新的赏罚明细，其他军队要不要跟进？海军制定了新的伤亡抚恤标准，其他军队要不要跟进？如果朝中有人支持，这些冲击旧体制的改革，多少还有付诸实施的机会。然而，北洋海军正式成军仅两年，最支持海军建设，为《北洋海军章程》里各种迥异于传统清军的制度建设大开绿灯的醇亲王奕谓，就于1891年1月1日与世长辞。奕谭的去世，直接导致"朝廷最高决策层中能真正理解并支持李鸿章建设海军的人，竟没有了"1。。醇亲王之死让李鸿章“哭之恸"，一个重要原因就是他自此失去了在朝中最有力的奥援，从此“独力难支，致户部有停军火十年之奏""。
所谓"户部停军火十年之奏"，指的是1891年6月，户部上奏建议南北洋的枪炮、船只与机器采购暂停两年。亲政不久的光绪皇帝，随即在帝师翁同稣（翁是户部尚书）的怂恿下批准此奏，并下旨褒奖李鸿章，说北洋海军“连年布置，渐臻周密”\实在是值得表彰。李鸿章自然明白皇帝的表彰是假，让他没机会张嘴再说北洋海军存在诸多硬件缺陷是真。没有了奕谡的支持，李鸿章自知无力改变中枢一一也就是光绪与翁同解的决定。他在9月10日给朝廷写了近两千字的回奏，细说了五点意见：
一、“北洋向来购买船械，本无专款存储"，从来就没有专门款项，每一笔购买舰船火炮弹药的资金，都得向朝廷专门申请，所以如今朝廷决定让海军停购船械炮火，海军这边"仍属无银可解”，并没有资金可以移交给户部。
二、北洋海军购买外洋机器，分为两个部分。一是购买本国没有的新机器，一是购买配套消耗品和维护更换的零部件。历年所拨经费，各省其实都还欠着没给。所以即便停购，这一块也是"仍无余款可以腾挪”，也没有钱移交给朝廷。
三、舰艇和船坞里的机器，都是西式的，零部件坏了就要修,就要对外购买，不购买就等于报废；鱼雷、水雷、雷筒、电信这些是消耗品，有缺额有损坏就要对外购买添置，不够买的话舰艇和电报线路也等于报废。所以，这些东西“万难停缓”，每年仍须开支10万两白银。
四、户部的奏折说要裁撤军队至少一成，直隶的淮军勇营驻扎在东至奉天旅顺口、大连湾，渡海南至山东威海卫等漫长的防线上，淮军勇营虽足额并无空饷，也是捉襟见肘，近年来已不得不"一营分扎两处"。勇营枪炮以西式枪炮为主，从炮目到勇丁；每个人都有自己在队伍里的"应管之物，应做之事，缺一不可”。而且，这些年经营渤海门户，各种工程建设都是勇营兵丁在做，如果换成民夫，还不知道要消耗多少钱粮。
五、北洋海军"现有新旧大小船舰共二十五艘"，之前上奏得到批准的《北洋海军章程》已说得明白，仍须购买一批军舰"乃能成队”，醇亲王当年也是这个意见。如今海军要停购军舰，防营就更不能随便裁撤了。sup，3/sup
由这些意见，不难看出李鸿章的无奈与挣扎。