对总理衙门来说，1880年最头疼的事情，是必须与俄国就归还伊犁问题重新谈判。
上一年，崇厚曾奉命前往俄国交涉，结果令清廷朝野震动。当时的谈判环境对清廷相当有利：左宗棠的军事行动正取得胜利；刚刚经历俄土战争的沙俄政府财政匮乏，柏林会议还使之陷入了外交孤立，几乎所有欧美强国在伊犁问题上都不支持沙俄政府。然而，崇厚在谈判中几乎完全没有利用这些外交优势，以一种只图尽快了事的心态擅自与俄国签订了《里瓦几亚条约》，虽收回伊犁，却又是割地，又是赔款，又是贸易免税，又是放开内河航运。马士在《中华帝国对外关系史》中评价该条约，说崇厚答应的那些条件“只会是战胜国强加于战败国的"\完全不像是两个国家正常交涉产生的结果。崇厚的昏避在清廷内部引起了愤怒。总理衙门不得不拒绝批准《里瓦几亚条约》，改派曾纪泽前往俄国重新交涉。
总理衙门的焦头烂额，对李鸿章来说却是一个难得的好机会。他终于得到了机会，可以在天津与上海之间架设电报线了。
改革者们纠结了整整20年
电报的实际应用始于19世纪30年代。19世纪50年代，英国与法国、荷兰等国的电报已通过海底电缆连接了起来。19世纪60年代，海底电缆横跨了大西洋。1870年，英国铺设本土—印度一新加坡的海底电缆。1871年，英国又铺设新加坡一香港的海底电缆。同年，丹麦大北电信公司铺设完成香港二厦门一上海一长崎一海参威的海底电缆。
电报传递信息的迅捷程度，远非驿站、信鸽、烽火等传统手段所能比拟，正是清帝国这种幅员辽阔的国家急需的统治工具。它可以有力地帮助清廷将中央意志及时传递给地方，有助于中央加强对地方政府与边缘地带的有效控制。
但在整个19世纪60年代，清廷对电报是持高度反对立场的。
1862年，俄国公使请求修建北京一天津的电报线路。1863年，英国公使提出修筑恰克图一海口电报线路。两次请求皆被总理衙门委婉否决。否决的理由，或是声称“本大臣现在尚未能逐层了然”电报的运作原理2,要等日后搞明白了再说；或是声称中方无力保证电报线不被民众破坏，不能"保其永固”3,不希望因发生电报线破坏事件而引发外交纠纷。
这些理由当然不是总理衙门的真心话；或者说只能算总理衙门的一小部分真实看法。1865年，总理衙门向各省将军与督抚下达指示，要他们竭力阻止洋人在中国修建电报线路，其中特别提到朝廷为何持这种立场：
中国地势与外洋情形不同，倘任其安置飞线（即电报线），是地隔数千百里之遥，一切事件，中国公文尚未递到。彼已先得消息，办事倍形掣肘。且该线偶值损坏，必咎于官民不为保护，又必业生枝节。4
朝廷真正的担忧是洋人有了电报线路之后，一方面这会给国防和外交带来麻烦，这与担忧铁路会让列强的军队朝发夕至是相同的思维模式，另一方面担忧生出许多外交事端。因此，总理衙门在文件中要求将军督抚们，以后再遇到洋人有这类请求，“须查照本处办法，力弭衅端为设法阻止"。
同年6月，利富洋行的英国商人雷诺（reynolds）在英国领事的支持下5,无视清廷禁令，擅自在川沙厅一上海沿线地区树立电线杆、铺设电报线路。江南海关道丁日昌向上海和川沙厅的地方官面授机宜，命他们组织百姓趁夜拔掉英商树立的电线杆。英国驻华领事以两国条约内未提及电报之事为由，与丁日昌交涉要求赔偿。丁日昌则回应称：一、总理衙门已有明确规定，"所有沿海内地，俱不准设立电气线，致与风水民生有碍"，且强调“条约所不载之事，即属不准之事"。二、据地方官调查，这些电线杆“系该乡民因有碍风水农田于夜间拔去，但不知何人所拔，无从查问”。三、该地乡民正联名控告，说外国人在当地树立电线杆之后，“致与风水有碍，近日百姓竟有无故暴病身亡，众
情汹汹"。乡民们集体上诉要求查明究竟是哪一国的商人所为，他们提出了偿命的要求。6
对丁日昌的这一处置办法，总理衙门甚为欣赏。此后，“中外国情不同、设立电线杆架设铜线（也包括铁路）会妨害风水、引来民众敌视”这类理由，就成了地方将军督抚拒绝电报建设的一种常规说辞。
总理衙门众大臣首次见到电报机实物，大约是在1869年，此前只能通过外国公使及出洋官员的日记来获得间接认知〈该年，京师同文馆总教习、美国长老会传教士丁鹿良试图走高层路线，将这项先进技术引入中国。丁在美国费城学会了怎么使用电报机，又自费随身带来了两套器械，“一套是莫尔斯制的，一套是备有字母盘的"。奕诉从总理衙门派了四个人去丁魅良家中观摩学习，这些人曾协助丁校订过《万国公法》的翻译文字，已属于衙门内较为开明之人。但丁观察到，这些人对电报似乎仍持一种不屑一顾的态度："我作实验的时候，他们只是望着，既不了解，又无兴致的样子。其中有一位翰林，竟轻蔑地说道：'中国四千年来没有过电报，固仍泱泱大国也。'"sup8/sup
丁屐良担忧这四人的报告会让奕诉等人对电报产生偏见，又亲自带着机器前往总理衙门“请他们亲自考察一番”。于是，在一个清晨，总理衙门众大臣集体体验了一把如何收发电报。丁魅良回忆说："一切进行都很顺利，各老大臣都和秘书们是一样的孩子气，不过秘书们是弄着带磁性的鱼、鹅玩，他们却是弄着电机玩，时而发送信号，时而把铜丝缠住身体，时而闭塞电路，时而接通电路；看见电花飞跃，报锤上下，则狂笑不已。作完实验，照例就在衙门吃早餐，是时在座的客人除我以外，只有赫德一人，他是刚从欧洲回华的，坐在我的身旁。我告诉他表演成功了，他却漠然答道’这种小事也是有益的'。可在我看来，这不是一件小事，在户部大臣董（恂）看来也不是一件小事，他常常来看电机，仔细研求，居然学会了发报的方法。他又帮我制成一套字母，报针指着两种记号便可拼成一个字，简便得很。大学士文祥也认为我的电机有用处，来看过多次。"9
奕诉、文祥与董恂对电报机的兴趣，显示他们很清楚这项技术在未来的意义。丁趣良将电报机放在总理衙门一整年，以提醒众大臣不要忘记此事，结果却是电报机上落满灰尘，电报建设没有任何消息。失望之余，丁只好去总理衙
门将电报机带走。他似乎有些难以理解，为何奕诉、文祥与董恂，既对电报很感兴趣，又始终无意推广这项技术。
其实，总理衙门之所以没有反应，是因为他们仍然拿不准这件事情的利害。1865年，李鸿章曾在给总理衙门的一份信函中说，铁路需要凿山过河，耗费甚巨，洋人们没有得到中国政府的允许一般不敢擅自兴建，但电报线路不同：
铜线费钱不多，递信极速，洋人处心积虑要办，将来不知能否永远禁阻。鸿章愚虑，窃谓洋人如不向地方官禀明，在通商口岸私立铜线，禁阻不及，则风气渐开。中国人或亦仿造外洋机巧，自立铜线。改英语为汉语，改英字为汉字，学习既熟，传播自远，应较驿递尤速。若至万不能禁时，惟有自置铜线以敌彼飞线之一法。存而勿论可也。鸿章仍随时设法严禁，决不稍有松动也。】。
总而言之就是：李鸿章承认电报是个好东西，且承认它在未来是一定会广泛流传开来；但此时此刻，李觉得能严禁还是继续严禁，这是对清廷利大于弊的事情。
另一位洋务重臣沈葆桢，与李鸿章的见解大体相近。1865年，沈写信给总理衙门说，洋人的轮船已经比中国的驿站邮递快了许多，在公事上已给大清带来了许多麻烦，"若再任其设立铜线，则千里之遥瞬息可通，更难保不于新闻纸中造作谣言，以骇观听”"。
1868年，总理衙门为应付中英修约召集地方将军督抚共商国是，其中一项正是"可不可以在条约中写入允许洋人修筑铜线铁路"。几乎所有参与讨论的将军督抚都反对此事，不少人因无知而将电报斥为无用之物。沈葆桢的意见却是：“秦筑长城，当时以为殃，后世赖之。铜线铁路，如其有成，亦中国将来之利也。”--沈承认电报是个好东西，在将来一定会给中国带来大好处。但具体到现在，他的意见是切不可将“允许建设”的字样写入条约，否则必会引来各种民间冲突，然后又会升级为外交冲突。sup12/sup.
1870年，沈又给总理衙门写信说：洋人坚持要架设电报线，“如能禁使弗为，则多一事不如省一事；倘其势难中止，不如我自为之……•若听其自作，则
遇有机密事务，彼一二日而达者，我十余日尚复茫然，将一切机宜为之束手矣"。？沈不反对禁设电报线，他担忧的是禁不了洋人架设电报线。如果禁不了，则不如自行创办电报系统。否则的话，洋人可以在一两天之内将机密情报传递到位，大清靠传统驿站系统却需要十多天，许多事就耽误了。
李鸿章与沈葆桢对待电报的这种矛盾心态，与奕圻、文祥与董恂面对丁鞋良的电报机时的矛盾心态，其实是完全一致的。
被逼至走投无路才肯廨禁
打破这种矛盾心态的是两件事情。
第一件事情，是洋人利用清廷对"领海权”缺乏认知，成功以海底电缆的形式将电报线引入中国。1870年，英国东方电报公司(easterntelegraphco.)计划从香港开始铺设电报线至上海，将沿途的广州、汕头、厦门、福州、宁波等通商口岸全部连接起来。英亩驻华公使威妥玛奉英国政府之命与总理衙门交涉此事。在给总理衙门的信函中，威妥玛利用认知落差，耍了一个小手段：
此次所商，系由沿海水底暗设，不过仅有线端一头在通商口岸洋房屋内安放，与从前所论迥不相同，谅贵亲王自必洞彻此理，抑思线端若非必须上岸，此事始终可以毋庸置议，惟因沿海洋商盖房居住之地，虽系承租,究系贵国内地，未经达明贵亲王，不便即准遽行安置。sup14/sup
威妥玛此函，貌似是在表达一种对恭亲王和总理衙门的尊重，实际上却是在明欺清廷朝野上下无人懂得国际法里的"领海权"。早在1864年，总理衙门就已出版过丁魅良所译《万国公法》，将其颁发给各省督抚使用，以利对外交涉。遗憾的是，六年过去了，清廷高层中似乎仍无人对“领海主权"有清晰的认知。对威妥玛来函，总理衙门的理解是"由海底暗设，与前数年所议者在陆路明设之说迥不相同，似觉无甚关碍，尚可会商”。这种理解，显然已掉进威妥玛设置的陷阱。直到1883年，清廷才终于意识到"领海主权"的存在，开始在交涉中以《万国公法》中的“傍岸十里之海，皆隶中国版图”为依据，指出
1870年与威妥玛的交涉是中了圈套，“同治九年之议，本可即作罢论"。sup15/sup
既不懂得利用"领海主权"，又不愿意洋人将电报线设在中国，总理衙门绞尽脑汁，出台了两项政策：一是因盗匪出没难以禁绝，洋人又必欲在海中暗设电报线，清廷提前声明，对这些海中电线不负任何保护责任；二是“线端仍不得上岸”，也就是说不允许电报线出海进入陆地，即便是通商口岸也不行，只允许设在水面船只之中。i6
随后，英国大东电报公司与丹麦大北电报公司达成协议，将上海以北的区域划归大北公司经营，香港以南区域划归大东公司。香港、上海之间作为“中立区”，由丹麦大北公司铺设海底电报线，利益由两家公司共同瓜分。1871年，大北公司的海底电报线铺设至上海，无视清廷规定秘密延伸至租界电报房。之后因电报线遭渔船铁锚损伤，丹麦公使多次与清廷交涉要求保护和赔偿。这些交涉让总理衙门颇为烦恼。"更严重的是，眼见清廷无力迫使丹麦公司拆毁其岸上电报设施，其他国家也纷纷前往总理衙门交涉，要求与丹麦公司一样在岸上布置电报房。
事情实际上已经失控。1872年，李鸿章闻知大北公司的电报线已在上海登岸后，写信给丁日昌说：
电线由海至沪，似将盛行，中土若竟改驿递为电信、土车为铁路，庶足相持。闻此议者，鲜不咋舌。吾谓百数十年后舍是莫由，公其深思之。sup18/sup
李鸿章觉得，电报在清帝国即将进入“万不能禁”的状态。唯一的应对之策，是将传统驿站系统改为电报系统，将传统运输系统改为铁路系统。如此才能与洋人抗衡。李希望丁日昌能深思此事，因为这是今后数十年乃至百年不可扭转、不可违逆的历史趋势。
打破总理衙门对电报的矛盾心态的第二件事情，是日军侵台事件(1874)、琉球事件(1879)与崇厚赴俄签订《里瓦几亚条约》事件(1879),接连让清廷饱尝信息传递不畅之苦。•