当然，此时正流亡中国寻求帮助的琉球人士并不认同该方案，他们寄望于清廷能够帮助收复琉球全境。此外，奏折中提及的"日本必结俄益深"，在一定程度上也是日本政府刻意营造的假象。时任日本外务卿井上馨曾训令日本驻上海总领事，"应注意宽待俄国人……暗中使清政府怀有他日若有缓急之事时，日俄将要合纵之嫌疑，诱导在伊犁问题了结之前，迅速使之答应我国的要求"。sup19/sup
方案已落实为具体条约，且约定了签字日期与生效时间。结果上述交涉仍无疾而终。
原因是清廷改行了"延宕"之策。1880年10月，李鸿章从琉球人口中得知八重山与宫古两岛“土产贫瘠，不能自立"后，对分岛方案的可行性提出了质疑，建议“球案缓结"sup20/supo内部意见分裂，条约的签字日期只好一再往后拖延。拖延到1880年末，日本方面失去耐心，外务卿井上馨向负责谈判的央户班发来
指示，命其停止谈判。次年1月，灾户巩前往总理衙门，通知清廷谈判破裂，此后清廷提出的任何建议日方均将不予回应。随后，实户班离开北京返回日本。
分岛方案至此彻底流产，八重山与宫古两岛划归清廷的成议被否决，日本长期维持着对琉球诸岛的全面占领。
恭亲王一度欲将海军托付给赫德
无论是回避将琉球问题上升为国际问题，还是错失良机未能与日本签下分岛协议，皆显示总理衙门与洋人办了近20年外交，至此时仍是遇事一头雾水不得要领。其在琉球交涉中唯一值得称道的地方，是采纳了李鸿章、郭嵩煮等人不争朝贡的主张。
1879年的朝野舆论仍对传统宗藩体系有着很深的感情。
在野舆论见于《申报》。该报在1879年发表了至少232篇讨论琉球的文章。《申报》关于琉球问题的讨论很多，但论热度，只有1945年（251篇）、1946年（309篇）、1947年（362篇）、1948年（123篇）这几年可以与1879年相比。其他年份少则几篇，至多不超过百篇2%可见日本吞并琉球对清帝国民间知识分子造成的心理冲击非常大。
这些讨论文章，绝大多数主张清廷使用武力或外交手段保护琉球22。虽有小部分文章认为保琉球其实是保朝鲜、保东北23,但多数文章的注意力仍集中在宗主国的体面问题上，很在意“皇灵之远播”24。还有人主张若能使琉球复国，不妨答应日本“一体均沾"（也就是最惠国待遇）的要求，以展示天朝宗主国的宽容大度；如果这样做还不行，则朝廷唯有厉兵秣马与日本决战，以武力帮助琉球收复国土，且乐观预计说日本其实不堪一击："东瀛近来债负山积，兵气不扬，船则敝而不堪，兵虽强而不盛，加以理曲气馁，何以御我？”25
朝中舆论，则见于清流中人如张之洞、陈宝琛等人的奏折，这些人普遍不满议和，翰林院侍读学士王先谦与张佩纶还先后上奏要求朝廷跨海东征。王在1879年上奏，洋洋万言，希望朝廷"收琉球孑遗之众，出朝鲜捕角2兵。战舰直捣其夷巢，华民响应于各岛。以堂堂正正之师，取众叛亲离之地"26；张佩纶在1882年上奏，希望朝廷"密定东征之策"27来保护周边藩国，并特意就此事致
信李鸿章，希望李能“投袂而起”"来担负这项责任。
朝廷将王先谦的奏章下发给李鸿章与沈葆桢讨论。李的回复是海军尚未建成，军饷也不足以支撑跨海远征2\沈葆桢此刻已是病危（1879年去世），只能在病床上口授遗折，力劝朝廷镇定，不可鲁莽，中国海军未成，冒失跨海出征，结果一定是后悔莫及："天下事多坏于因循，但纠因循之弊，继之以鲁莽，则其祸更烈。日本自台湾归后，君臣上下早作夜思，其意安在？若我海军全无能力，冒昧一试，后悔方长。"3。
朝野舆论浮躁，主持总理衙门事务的恭亲王奕祈也很焦虑。1879年5月，奕诉上奏朝廷，请求派丁日昌前往南洋，与患病的沈葆桢一同办理海防。奏折中有一段文字，颇能显露他此时的心境。奕诉说：欧美各国，以前唯有英国一家“水师称雄”，如今却是德国、俄国都有海军可与英国抗衡，连日本也在船炮军械上效法洋人，"骐驶有争霸海上之意"。反观大清，这么多年来办理对外交涉，一直都是"理有余而力不足"，道理虽然在我们这边，却没有能力去跟洋人讲道理。所以像天津教案、云南马嘉理案这样的大事，都只能以迁就洋人来了结。威妥玛、巴兰德这些外国驻华公使早已窥破我国虚实，“遇事以恫喝为长技”，一有冲突就拿出武力恫吓的伎俩。近在咫尺的日本也是"性情反复，又多叵测”，之前侵略我国台湾就没有受到应有的惩罚，“现又阻梗琉球人贡，废为郡县"，如今又在琉球问题上兴风作浪，而我大清仍然没有能力惩罚它。sup31/sup
过度的焦虑往往会成为求变的契机。1879年夏天的奕诉，对之前的海军建设工作感到失望，转而打算将建设大清海军的重任，寄托在总税务司赫德的身上。此时的赫德已经给清廷打造出一套运作良好的近代海关系统，让清廷的关税收入较之以往增加了数十倍之多；也曾多次参与海军的购洋舰、聘洋教练的工作。奕诉希望并相信赫德能再替清廷打造出一支拥有真实战斗力的近代化海军。为此，他愿意在海军中赋予赫德类似"海关总税务司"那样的权力和地位。
赫德与奕诉具体如何商议已不得而知。但赫德对琉球交涉的一些看法，多半会引起奕诉的共鸣。比如他说："日本是根本没有正义可言的，除非借口代别人打抱不平而自己捡便宜也可以算作正义。正义完全在中国方面。我不信单
靠正义可以成事，正像我不相信单拿一只筷子可以吃饭一样，我们必须要有第二只筷子的实力。但是中国人以为自己有充分的正义，并且希望能够以它来制服日本的铁拳，这想法未免太天真了。”*这是赫德写给金登干私人信函里的话，自然代表了他的真实意见。"要有第二只筷子的实力"这一主张，显然可以准确击中恭亲王的焦虑。
在奕诉的支持下，1879年的夏秋之际，赫德开始效仿海关总署，筹划建立新的"海防总署"，并预期由自己出任"总海防司”。该年9月4日，他给身在伦敦的金登干写信说：
今年秋季,我的某项计划可能付诸实行。果真如此的话，我将极有可能需要下列人员：……可能组成两支舰队，每队由一位中国高级官员协同一位海防司（正如一位海关税务司协同一位道台那样）领导，这两位海防司就是那两艘海防舰的舰长。他们在海防司所管辖的一个新衙门当差。这个大概将要设置的新衙门称作海防总署。我的官衔简称为总海防司。我的上司是总理衙门和负责海岸防务的总督（两位）。这项计划现已上奏皇上和交军机处审议，非常可能获得批准。"
大略同期，赫德还拟出一份《总海防司章程》呈递给总理衙门。该章程共计36条，除了增购船只的经费需求、聘请洋员的薪金标准、舰队操练的方式与检验办法等常规条目之外，最关键的内容是新海军机构的组织架构和权力分配。扼要来说包括如下几点：
一、南北洋各设一支舰队，南洋舰队以南关（温州）为基地，北洋舰队以大连湾为基地。
二、由赫德担任总海防司，统筹南北洋海防事务。其上司是总理衙门和南北洋大臣。
三、由总海防司委派海防司，去做舰船的负责人，也就是"战船管带官”。同时由总理衙门和南北洋大臣选派“监司大员"，前往舰队做督办（大约相当于监军之意）。并聘请西洋海军将领数人，担任教练。
四、海防司领粮饷军火，须向“监司大员"发文申请，再由"监司大员"
向南北洋大臣汇报，核准之后发放。
五、用人、支饷、造械等事务，由总海防司决定，南北洋大臣不得侵越干涉。羽
该章程的权力架构，主要参考海关总署的成功经验，即人事任免、薪金发放和贪腐监察系统等，均由赫德独立做主，目的是隔绝清廷充满腐败和潜规则的官僚系统的负面影响。同时也考虑到“军队掌握在谁手里"这个问题，将粮饷与军火的发放权控制在南北洋大臣手中、在舰队中设置监军，都是为了让清廷继续拥有部队的控制权。
总理衙门接到赫德的《章程》后，将之下发给李鸿章、沈葆桢与丁日昌等人，要他们出具意见。下发《章程》这个行为本身，已隐约透露出奕祈对《章程》总体上是认可的。所以丁日昌与李鸿章的回复，也大体对《章程》持肯定态度。
丁日昌说，赫德"所拟战船章程，虽其中未必无私，然在目前言之，则时不可失，事不可缓”。他还说，最要紧的事情是"严选督办大员"，只有选对了监军之人，才能确保赫德"有所忌惮而不敢专擅"。为了加强清廷对舰队的控制力，丁对赫德的30条章程逐一做了批注和修改。sup35/sup
李鸿章的回复也大体相似。他说，北洋这边购买了四只蚊船，上年冬天洋教练辞职回国，只好致函赫德请他代聘新教练，但总税务司反馈说教练在舰船上没有权力可言，不会有什么真正的训练效果，须待赫德做了总海防司之后再来着手这件事。李还说，自己看了总理衙门寄来的《章程》，“大致尚属周详，诚如尊论，不免揽权，而欲令办事，似不能不稍假以权也"。大体还算周密详细，也确实如来函中所说有"揽权"的嫌疑，但要想让人办事，似乎也不能不赋予他一定的权限。总之，即便上有南北洋海防大臣，下有督办监司大员，也不能"全置不问，太阿倒持"，还是要想办法加强朝廷对舰队的控制。sup36/sup
简而言之就是丁日昌与李鸿章原则上不反对由赫德担任"总海防司”，不反对由赫德来负责筹建清廷的近代海军。
南洋大臣沈葆桢的意见有所不同，他对赫德能否胜任该项任务持严重的怀疑态度。不过，沈没有给总理衙门直接回复。他"再四踌躇，累日未能作答"，之后，选择将自己的疑虑函告李鸿章，供李参考。
沈在信中说了四点意见。第一，赫德的《章程》里反复强调的是一个"权"字，总理衙门难以当机立断的也是一个“权"字。天下没有人可以无权而做成事情，但"赫德岂能尽保一举一动事事可对圣贤者？"一一赫德的人品可以被完全相信吗？万一赫德用的人有问题，是该按《章程》不闻不问呢？还是破坏《章程》与之撕破脸呢？第二，赫德选择南关和大连湾为海军基地，确实是煞费苦心，这两处海港的水深足以停泊大船。问题是它们离天津、福州、上海很远，自然也意味着要在这两处大兴工程，来修筑船坞之类的配套设施，朝廷哪里有这么多钱呢？第三，赫德的海军理念是"有碰船蚊子船即无须铁甲船"，这种观点恐怕是有问题的。第四，把舰队中的将官任免交给海防司，意味着朝廷派出去留洋的海军人才没有了安置之处。即便海防司勉强录用他们，也会因为"非我所培植”而歧视他们。从长远来看，对国家的人才培养是不利的。sup37/sup
大略同期，李鸿章的幕僚薛福成在读了总理衙门的来函及李鸿章的复信之后，也对让赫德担任总海防司、负责筹建大清海军一事提出了异议。
薛福成说，他充分理解总理衙门的苦衷，毕竟大清说要创办海军说了好些年，却一直没有什么成效，如今连倭寇都敢藐视大清，所以才有了向他国“借才”的打算。但是，赫德是一个"阴鹫而专利"的人，他虽然拿着大清的俸禄，做着大清的高官，但“其意仍内西人而外中国”，仍然是一个以英国利益为第一本位的人。让他做总税务司掌管钱袋子，“已有尾大不掉之势”。再让他做总海防司，那就等于“中国兵权、饷权皆人赫德一人之手”。虽然他的上面有总理衙门和南北洋大臣，海军内部也有“监司大员”，但“监司大员"的名分只是"会办"，实际政务仍操控在赫德手里；总理衙门和南北洋大臣这两重上级，更有利于赫德来回游走，他既可以"借总理衙门之权牵制南北洋"，又可以“借南北洋之权牵制总理衙门"。
薛还说，他读了李鸿章给总理衙门的回复，也充分理解李鸿章的立场，“特以既有成议，不欲显与立异耳"--既然总理衙门的倾向性已经很明确，中堂大人你也只好赞同，不便标新立异提出反对意见。但是，此事也不是完全没有办法阻止。薛建议李鸿章上奏总理衙门，以筹建海军之事无法隔空指挥为由，请求赫德“亲赴海滨专司练兵"；如此，赫德就必须在总税务司和总海防
司之间二选一。总税务司是已巩固的利权，赫德肯定不会弃海关而选海防，他掌控海军的谋划，也就自然流产了。非
接到沈葆桢、薛福成的反对意见后，李鸿章踌躇了多日。1879年10月3日，李终于决定致函总理衙门，称赫德"做总海防司”这件事，南洋那边沈葆桢已有不同看法，北洋这边也是"文武幕吏多不以为然”。随后便是将沈、薛二人的核心反对理由重述了一遍。驴10月25日，李鸿章收到恭亲王奕诉的函件，内称“赫德前拟海防章程即毋庸议”4。。没有南北洋大臣的支持，奕诉再如何欣赏赫德，也不会做出独断决定，冒险将大清未来的海军交到赫德手里。奕诉从来就不是拥有强硬性格和决断力的人。
赫德说自己有过一种雄心壮志，如果能坐上"总海防司”的职位，"将在五年的时间里把他们的海军搞得真正可观"。这雄心壮志很复杂，既有个人建功立业的野心，也有对清廷的感情（这也是奕诉长期信任他的缘故），还有对英国的忠诚。赫德多次说过，他不希望中国的新海军"由非英国人来领导"』。这种复杂性，既是"总海防司”职位在1879年与他近在咫尺的缘故，也是“总海防司”职位最终离他远去的根源。