如何一劳永逸地避免再出现"天津教案”，避免再出现"庚申之变"，是清廷在1871年最在意的工作，也是总理衙门花费精力最多的工作。这项工作的最终成果是拟定了一份《传教章程》。清廷希望用条约文件的形式，将晚清的民教冲突有序管控起来。
遗憾的是，在说服各国公使接受《传教章程》这件事情上，总理衙门失败了。
清廷想主导一次条约外交
1870年底，曾国藩卸去直隶总督后，入京觐见了慈禧太后与同治皇帝。
君臣间的谈话主题之一是民教冲突。曾国藩说，这些年到处发生民教冲突，全是"教堂教民欺不信教之百姓，教士庇护教民，教堂纵容教士，官府不能钳制"所致。他建议朝廷“以后更换和约，须将传教一条严议章程方好"，以后若有机会与各国修约，最好就传教之事商谈制定一个严格的章程。।
慈禧太后在"天津教案"中受了不小的惊吓，所以谈话结束之后，她等不及"以后更换和约”，即命总理衙门负责研究此事并拿出可行的办法。总理衙门的工作成果是由文祥与沈桂芬等人主持，在1871年初拿出了一份《传教章程》。
《传教章程》的核心内容共计八条：
一、教堂不准设立育婴堂，应由地方官自行办理。二.
二、不准妇女入堂，并不准女修士在中国传教。
三、教士应归地方官管束，遇有教案，教士不得干预。
四、教案只应照案定罪，不得再议赔偿，教民犯罪，教士不得庇护。
五、教士领护照往某省传教，不得潜往他省，并不准偷漏税项。
六、教堂所收教民，应报明地方官，按年造册备案。
七、教士应遵中国体制，不准僭越q
八、教士买地建堂，应报明地方官有无风水窒碍，契上写明教堂公产，不得假名他人。2
以上是总理衙门自行概括的《传教章程》概要，分送给各国驻华公使的文件自然还要详细许多。比如其中提道：如果传教士一定要收养孩子，那么只准许收养“奉教人"的孩子，且要向官府立案登记。传教士不可"毁谤中国圣教”，中国教民可以免摊民间的演戏赛会费用，但不能逃避差役、徭役和地方官府的"公事”，外国传教士也不可以帮助他们逃避。传教士不可以收有犯罪前科的百姓人教，收了哪些人人教必须向官府登记，以便官府按月或者按季度核查，若发现有人存在犯罪记录，须将其驱逐出教。除了章程内容更详细，总理衙门还在文件中列举了诸多案例，来说明激化出教案的责任主要在教方。3
总理衙门的核心诉求，是鉴于之前已用条约的方式允许各国来华传教，但"又未立有详细章程"，所以有必要再商订出一个章程，将传教之事规范起来，以一劳永逸地解决教案问题。以后再有冲突，就按章程里的规定办，不必动辄上升为国与国之间的战争。简言之，清廷希望搞一次由自己主导的条约外交，这无疑是一次很可贵的尝试。
在清廷内部，几乎所有官员都高度赞同《传教章程》的内容。闽浙总督英桂说，总理衙门拟的这个文件，实在是"为维持全局计者无微不至"，各国公使读完文件之后“应已幡然醒悟"。山东巡抚丁宝桢说，这份文件可以算是“一纸书胜于十万师"。两江总督曾国藩也说，文件将洋人恣意妄为的情况写得很明白，真是“痛快淋漓”。当然，也有提意见者。署津海关道陈钦认为，在《传教章程》里将教方的"恶劣情状”做全面的揭露，可能会引起对方的抵触，不如绵里藏针略去这些指控，“处处托词保护"，以保护洋人的生命财产安全为由来说事，可能会更容易被接受。直隶总督李鸿章则说，法国公使罗淑亚一贯“偏袒教友”，各国公使也不愿得罪法国帮清廷说话，这个章程好是
好，恐怕很难被认可。4
《传教章程》送出后的结果，正如李鸿章所料，“各国皆置之不理，此件到欧洲各国不甚嘉纳，意谓中间所指教士劣迹无据非真”5,欧美各国政府普遍持拒绝态度。
其中，俄国公使责备清廷对传教"似有抑苛之意”，且"不许妇女入教”等条款是"干预教中规矩"，故《传教章程》断不可行\美国驻华公使镂斐迪说，没有必要回复清廷提出的这几条章程，因为它们只与罗马天主教士有关，美国的新教传教士从未被指控干涉诉讼。镂斐迪还指责章程的第二条非常愚蠢，因为允许妇女入教表明"妇女地位的提高，是西方国家的光荣。如果清帝国希望扬名于西方的话，这样的政策是最不明智的"。？德国驻华公使李福斯说，“贵王大臣所拟八条，本大臣想大约难以皆按所拟而行”，因为如果全盘接受总理衙门的《传教章程》，实际上等同于"不令天主教在中国传教”。8
来华传教士对章程的抵制态度也很强烈。英国传教士杨格非认为，要求来华传教士服从中国法律，可谓用意阴险，因为"中国人完全清楚，在这种条件下，没有传教士敢进入内地。进入内地是愚蠢且危险的行为。成为中国的臣民就意味着在几乎没有任何形式审判的情况下，遭受监禁、严刑拷打和处死”。美国传教士斐来尔虽然承认清廷的"某些重要指控并非完全没有事实依据"，但他很担心若《传教章程》获得通过，“传教士和中国信徒必然遭受很多磨难，甚至可能无法逃脱帝国各地的残酷迫害"。9
无力让法国坐到谈判桌前
为了让《传教章程》获得认同，总理衙门曾试图请求英国政府充当斡旋者。
选择英国的理由，是总理衙门认为英国的耶稣教在传教策略上与法国的天主教大不相同。后者喜欢介人教民与非教民之间的冲突，喜欢干预清帝国的司法，前者则不然。即总理衙门所谓的"英国耶稣教与法国天主教有别，英国重通商而不重传教，并时恐天主教在中国滋事，有碍通商大局"1工
总理衙门的这个判断，不能说全对一，也不能说全错，因为其中有许多似是
而非的地方。耶稣教传教士的做法，确实与天主教大不相同。其中既有宗教本身的原因，也与不同国家对华外交政策有密切关系。简单来说就是，此时的英国已大体放弃了武力干涉手段，对清廷改取宽容态度，实施"合作政策”，期待其有更深层次的改革。具体可参考英国驻华公使阿礼国的说法：
对于英国来说，保全中华帝国使其不致瓦解，才是最合乎自己利益的。保持中国的领土完整和政治独立，是合乎英国长远利益的。要想做到这一点，唯一可行的是宽容政策以及逐渐的改革。"
这一"合作政策”，最早由美国国务卿威廉•西沃德(williamhenryseward)提出，后由美国驻华公使蒲安臣演绎完成，大致包括两个层面的含义：一是在华拥有利益的欧美国家之间采取合作态度，而非彼此倾轧；二是欧美各国与清廷之间采取合作态度，而非以清廷为必须推翻的敌人，也就是主张以和平的方式解决与清廷的争端，同时推动清廷接受国际法，接受条约外交。
1864年6月5日，蒲安臣在给美国驻华领事的指示中，将“合作政策"概括为四项原则：欧美列强互相合作；与中国官吏合作；承认中国的合法权益；公正实施条约款项。蒲安臣希望美国的驻华领事们能够践行外交方针上的这种重大变化："你们应认识到，我们正努力去用公平的外交行动代替武力。"-该主张得到了英、法、俄、德等国的大致认可一一蒲安臣卸任后，愿意于1869年代表清廷出使欧美，目的之一就是促成这种认可。
阿礼国在1869年离任后，"合作政策"由新任英国驻华公使威妥玛延续了下来(1874年马嘉理案爆发，威妥玛对华采取武力威慑的手段，“合作政策”遂告破产)。这位"中国通”来华多年，对清朝的政治文化有深入的认知，比同时代其他国家的驻华公使更了解清廷的政治运作。天津教案发生后，英国外交部基于“合作政策"，给威妥玛的指示是"保护清政府以对抗法国的野心”，“决不向清政府提出或强求那些会使它削弱的要求"。该指示在威妥玛这里化为了更具体的中立调停立场："我必须劝说中国人做些能够使法国人满意的事情……同时我又得设法使我的法国同僚不越出范围。”"
基于这种中立调停立场，威妥玛既敦促清廷在教案中承担责任，也反对将
教案发生的责任全部推给清廷，还曾应总理衙门的请求赴天津劝阻法国驻华公使罗淑亚的激进行为，获得了罗淑亚无意引发战争的承诺。在威妥玛看来，教案爆发最主要的原因是清朝人对洋人的品德和权利缺乏理解，而不是清廷的煽动（至少与总理衙门无关）。英国外交部也认为，各国政府有必要约束本国传教士的活动，不能放任那种"认为皈依基督教后，就可解脱中国属民应该遵守的公民义务”的行为泛滥，那样做只会徒劳地在中国人中引起怀疑和仇视。可以想见，英国政府的这种立场，会引起法国的不满，也会让那些希望在中国获取暴利的冒险家们深感失望--这些人一度主张借天津教案的机会“将所有中国官吏一律斩首，推翻清政府，乃至将全国置于外国保护之下"。sup14/sup
以上是总理衙门在1871年为推动《传教章程》而向英国驻华公使威妥玛求助的大致背景。
威妥玛接到请求之后，深感《传教章程》是个烫手山芋，拖延了数月才向总理衙门提交意见。威妥玛说，自己之所以迟迟没有回复，一是担心开罪法国和其他国家；二是章程里的而容有不少难办的地方，恐怕各国不会同意。
应清廷的要求，威妥玛就八条章程逐一提出了意见：一、英国在华没有育婴堂，所以这条不方便多说，但清廷提出来的立案登记、随时稽查的办法是可行的。二、不许中国妇女进入教堂，也不许女传教士来华传教，这一条与之前签订的条约不合，是不可以的。三、“教士应归地方官管束，遇有教案，教士不得干预”这一条，是章程里最核心的部分，威妥玛"含混论之"，没有做明确的表态，但总体上倾向于传教士一方。四、威妥玛主张教案由中外双方“会同审办”。五、同意由清廷给传教士发放执照。六、反对不许传教士收犯罪之人入教，因为这与宗教劝善救赎的宗旨不合。七、对不许传教士直接找地方官的规定，基本同意。八、基本赞同关于如何买地建教堂的规定。"
威妥玛未对《传教章程》做全面否定，意味着双方其实存在谈判的空间。但英国政府无意做出头鸟，稍后便以担心影响商业贸易为由，拒绝与清廷订立《传教章程》。失去英国的支持后，总理衙门只能单独面对法国的强硬立场。1871年11月，法国政府回复称，绝不同意该章程，并威胁说，若清廷执意要实行《传教章程》，可能会导致两国友谊动摇甚至决裂。总理衙门没有国家实力做筹码，无法让法国政府坐到谈判桌前，只能接受这个结果。
清廷试图依赖条约外交来化解中外冲突的首次尝试，至此宣告失败。
旧基层统治秩序开始崩溃
《传教章程》的夭折，是一件极为遗憾的事情。