接到咸丰的批复，奕诉又回奏说：“通商"之事，上海、天津等地都设有专员负责办理，在京城再设衙门没有必要；而且"该夷虽惟利是图，而外貌总以官体自居，不再自认通商，防我轻视”。洋人们认为自己代表的是本国政府，不是民间商人，我们设“通商衙门”，他们肯定不愿前来对接。所以“拟
节去通商二字，嗣后各处行文，亦不同此二字，免致该夷有所借口”。这其实是再次抬出洋人来压制咸丰。看了奕遍的回奏，咸丰只好再次批复“依议”。sup18/sup
“通商”二字虽去，咸丰防范总理衙门权力过大的戒心仍在。于是，当奕诉奏请"事宜机密者，即令各该大臣、将军、督抚、府尹一面具奏，一面径咨总理衙门"，希望遇上重大机密事件时，流程上一面奏报皇帝，一面提交到总理衙门寻求咨询。咸丰的批复却是"各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，着毋庸由各口先行咨报总理衙门，以归划一”。咸丰驳回了奕诉的建议，命各省继续按惯例只向皇帝奏报机密事件，不必送总理衙门寻求咨询，只在需要总理衙门参与时，再由军机处抄录知会。2
咸丰的批复目的明确。他不让总理衙门与地方督抚直接对接，不赋予总理衙门在重大政务上以决策权，只允许它成为一个建议者和执行者，是因为他不能容忍皇权被总理衙门瓜分。
皇权对总理衙门的庆制没能维持太久。1861年8月，咸丰皇帝病死在热河，成功践行了自己"决不见不行跪拜礼之夷人"的诺言。他生前留下的人事布局—-肃顺、载垣、端华等八名顾命大臣，很快被恭亲王奕诉联手慈安、慈禧两宫太后，以秘密政变的形式突袭逮捕。肃顺被直接处决，载垣、端华被勒令自尽，余者或被革职或被充军。
前任皇帝及其八人核心班底被连根拔起，奕祈与慈安、慈禧两太后成了最高决策层的核心人物。人事的巨大更迭，让清帝国的内政与外交都有了改弦更张的空间。奕诉主持下的总理衙门，也就很自然地成了晚清改革的中枢。
不过，这只是若干年后回顾往事时，才会赋予总理衙门的一种历史意义。对那些活跃于1861年的当事人而言，总理衙门的成立不过是一次迫不得已的屈辱性让步。那时节，从庙堂到民间，鲜少有人胆敢明言要向洋人学习，“以夏制夷"才是最主流的声音--冯桂芬的故事，有助于我们具象地体察到这一点。
冯桂芬深埋改革主张
1861年，坐镇安庆的曾国藩，收到了一部自上海寄来的书稿。
寄书者正是冯桂芬。他是江苏吴县人，生于1809年，1840年科考一甲二名进士，也就是俗称的“榜眼”o授职翰林院编修，后返乡办理团练。冯比曾大两岁，早年做京官时，二人似已相识。
随书稿一同寄来的还有一封信。冯桂芬在信中说，他感谢曾国藩欲招揽自己进入幕府的美意，但自己身体衰弱，“疡生于项”，缠绵病榻无法启程。等病好之后，定会乘坐“飞轮"前去拜谒。此次寄信，冯桂芬奉上一部《校邠庐抗议》初稿。他说这是自己养病期间整理幸存旧作编辑而成，如果曾国藩读了之后“不以为巨谬"，觉得这书多少有些价值，“敢乞赐之弁言"，希望曾能为这本书写篇序言。如此，自己也算是“托青云而显"，会感到非常荣幸。2。
曾国藩读了书稿后，在日记中写道：该书可算“名儒之论”，但“多难见之施行"。2］他赞同书中的许多主张，但又觉得大多数主张在现实中不具备可行性。所以，曾国藩没给冯桂芬回信，也没给他的书稿写序。
直到1864年，湘军攻入天京（南京），曾国藩才终于致信冯桂芬说：辛酉年（1861）收到你寄来的书稿和信件。我读了书稿，感觉非常好，里面的内容"足以通难解之结，释古今之纷"，可以说是一本忧虑时局、究极世变的好书。但"顾如国藩之陋，奚足弁言简端”？--我曾国藩学识浅陋，实在是不配为这本书作序。好几次提笔想要写序，最后都放下没能写成，一直拖到今天也没给你回复。我对这本书的心态，也从一开始的"矜慎"变成了"内疚"。曾国藩还说：自从书稿寄存在自己这里，“传抄日广，京师及长沙均有友人写去副本"，自己虽不能为冯桂芬的大作写序，但天下之大，必有贤哲可以体察到冯的良苦用心，"尊论必为世所取法”，书中的思想与意见，定会得到世人的认同。22稍后，冯桂芬应邀前往南京与曾国藩相见。二人相谈甚欢，曾国藩将书稿还给冯，且断言日后东南之事“不出君一书”，东南沿海的那些新问题必可在冯的著作中寻到解决办法。’
即便激赏到这般程度，曾国藩还是没有给冯桂芬的书稿写序。所谓学识浅陋不配写序当然只是托词，真正的原因是曾国藩担忧书中的内容会给自己引来
麻烦。
冯桂芬是林则徐的门生。受林影响，冯在治学上重视"经世"，很关注现实问题。《校邠庐抗议》成稿于英法联军攻陷北京城、咸丰皇帝仓皇逃亡热河之际。冯当时正因太平军攻陷苏州而避难于上海租界。感时伤世，书的主旨不止于愤慨"地球中第一大国而受制于小夷"，也试图为摆脱这种困境提供改革路径。
那时节，思想圈流行的前沿理念是魏源的"师夷长技以制夷”，也就是引入洋人的坚船利炮及其制作方法（《海国图志》成书比《校邠庐抗议》早了五年）。但冯桂芬见到了器械和技术之外，更深层次的制度方面的东西。据冯总结，清廷有四件大事因制度落后而不如夷人：
人无弃材不如夷，地无遗利不如夷，君民不隔不如夷，名实必符不如夷。?3
人才选拔不如人，是科举制度有问题；经济发展不如人，是政策路线有问题；君民关系不如人，是清帝国的权力架构有问题（冯主张扩张乡绅的政治权利，这显然与清廷自康雍乾时代以来长期坚持的打压乡绅政策背道而驰）；名实相符不如人，是清帝国的风俗文化与道德水准有问题。
这种比魏源走得更远的见识，让冯桂芬颇为不安。上海图书馆藏有一部《校邠庐抗议》稿本。该稿本先由他人缮录，冯再在稿本上做删改和批注。由这些删改与批注，可以见到冯桂芬那深深的不安。比如，稿本里原有一段称赞“夷狄”的文字："及见诸夷书，米利坚以总统领治国，传贤不传子，由百姓各以所推姓名投垣中，视所推最多者立之，其余小统领皆然。国以富强，其势骏装凌俄英法之上，谁谓夷狄无人哉！"冯桂芬将这些文字全部删掉了，还在上面添加批注说"末句似不足为典"。"传贤不传子”里的“贤"与“子”，也被涂抹得几乎辨认不出来。陈旭麓如此评价冯的这种行为：
就已删去的这段话来看，可见冯桂芬读过一些译书，也知道一些西方的事物，但……他不能也不敢进一步去探索一些新事物……所谓"不足为典"，正是他……采取回避态度的遁词；但也可说明当时的人们，要前进一步是那么崎
岖艰难。sup24/sup
冯的这种不安，也曾被李鸿章窥见（冯后来长期在李鸿章幕府做事，为李主持上海广方言馆）。1861年，李致信曾国藩，提到"沪中深识外情而又不过软媚者难得其选，容留心访察……冯敬亭（景亭）亦知洋情而胆不足”sup25/sup-~~所谓"知洋情而胆不足"，即是指冯桂芬对时代的认知已超越了绝大多数人，但他不敢将这种认知做广泛的公开传播。
冯在1861年将自己的书稿寄给曾国藩，央求曾为其写序，其实也与“胆不足”有关。他知道自己的书稿大概率会引来知识界铺天盖地的批评，所以希望借曾国藩这棵大树荫庇一下。曾国藩对此也了然于胸，所以才在日记里说冯桂芬的主张虽好，却"多难见之施行”。冯走得比时代快，时代还远没有开化到可以接受冯的改革意见的程度。
为了消除不安，冯桂芬除了向曾国藩央求序言、删去书稿中的某些文字外，还做了一件事情，那就是用传统政治理念来包装整部《校邠庐抗议》。用冯自己的话说，便是要在"不畔（叛）于三代圣人之法"的前提下，“参以杂家”"孱以夷说”sup26/sup,来为清帝国寻找一条合适的自强之路。最终，他将自己的改革理念，包装成了“以中国之伦常名教为原本，辅以诸国富强之术”sup27/sup,具体来说，便是采西学、制洋器与改科举。
即便如此，冯桂芬仍是惴惴不安。最终，他选择了将自己这部著作埋藏起来，不在生前出版。他的好友，曾担任过苏州知府的吴云后来说，“同人咸促馒版，先生卒秘匿不出”28。朋友们都劝冯桂芬将《校邠庐抗议》正式出版，但直到1874年冯桂芬去世，他都没有接受这项建议。在这十余年的时间里，《校邠庐抗议》这样一部优秀的改革著作，只有抄本在民间流传，影响甚小。
冯桂芬去世两年后，1876年，他的后人终于决定出版《显志堂稿》。但也只敢收录《校邠庐抗议》中较为“温和"的不足半数的内容。1883年，冯桂芬去世九年后，《校邠庐抗议》才第一次有了正式刻本。1885年前后，完整本（经冯生前删改过）才正式面世。1889年，该书经由帝师翁同就之手，呈递到光绪皇帝的书桌上2\翁同解向光绪推荐此书，正是看中了冯桂芬以中国传统政治理念来包装改革主张的立场，他很欣赏该书“以中国之伦常名教为原本，辅
以诸国富强之术"的内容形态。
冯桂芬将自己对时代的深刻认知藏了起来，他确实是一个“胆不足"之人。但大时代如此，不容冯不怯懦—•事实上，即便到了1898年戊戌变法期间，大环境的改善程度也仍有限。光绪皇帝曾命人将《校邠庐抗议》印刷两千本，发给朝中官员阅读，限众人在十日内就书中内容回复意见，具体谈谈哪些可行，哪些不可行，理由是什么。于是，针对冯桂芬书中改革人事取用制度的主张，礼部左侍郎徐承煜（徐桐之子）义正词严地写下了四个字的评语：“实属荒谬！""
《校邠庐抗议》写成于1861年，与总理衙门的诞生同年。可惜的是，这部优秀的改革著作，自始至终都没有能够与主持晚清改革的总理衙门形成共鸣。在一段相当长的时间里，该书的作者冯桂芬，与该书最早、最有权势的读者之一曾国藩，均选择了将之尘封。这种"怯懦"行为的背后，潜藏着他们对时代环境的深切认知。