1861年，俄国废除了农奴制，美国正深陷南北内战的泥潭。
清帝国的命运，同样处在关键的转折点上。上一年“庚申之变”\京城陷落，皇帝北逃，是清廷立国以来前所未有的耻辱。为了应对占据北京城的英法联军，清廷在1861年被迫成立总理各国事务衙门，作为与世界各国对接的专门机构。同年，北逃的咸丰皇帝在忧惧不安之中，死于承德避暑山庄。
咸丰皇帝至死不回京
总理各国事务衙门成立于1861年1月，一般简称为"总理衙门”。在它之前，负责办理洋务的中央机关叫作“抚夷局”，是一个临时性机构。从“抚夷”到“总理各国事务”，机构名称的转变，透露出"中央王朝"的外交心态发生了微妙变化。
此时执掌清帝国最高权柄的，是咸丰皇帝奕芒。
奕仁19岁继承皇位，本年刚好30岁，正值年富力强。自登基以来，除镇压太平天国外，咸丰皇帝还有一件念念不忘的事情，那就是为父亲道光皇帝雪耻一一道光时代的"英夷得志"，也就是后世所说的"第一次鸦片战争"的结局，在咸丰皇帝看来是不可接受的耻辱。
为了复兴中央王朝"以夏制夷”的昔日荣光，咸丰皇帝甫一上台便对外改走强硬路线。于是，那些在道光时代因主张议和而受重用的官僚，在咸丰初年纷纷下台。如浙江宁绍台道咸龄，被开缺的罪名是“惟夷首之言是听”；闽浙总督刘韵珂与福建巡抚徐继畲，被免职的罪名是“委曲以顺夷情”；朝中重臣穆彰阿与耆英被革（降）职时，咸丰皇帝亲笔撰写他们的罪状，说他们"抑民奉夷"，打压民意迎合洋人。2
取而代之的政坛红人，是那些敢于对外讲硬话、挥拳头的主战派人物。如1841在台湾与英国人发生武力冲突，本已因病回籍的姚莹，被咸丰皇帝重新起用升任广西按察使3；1849年在广州拒绝英国人的入城要求，组织团练试图与英国人以武力相抗的广东巡抚叶名琛，也得到咸丰皇帝的赏识重用，擢升为两广总督，授体仁阁大学士工
遗憾的是，咸丰皇帝并无切实的力量来支撑自己的强硬路线。
咸丰皇帝即位的第二年，就爆发了太平天国运动；即位的第六年，“英夷”与"法夷”又卷土重来。在这内忧外患之中，八旗军队一触即溃，充分展示出无能与腐朽。太平天国定都南京之后，江南半壁摇摇欲坠，逼得咸丰皇帝不得不重用曾国藩、李鸿章、胡林翼与左宗棠等一众汉族官员去组织团练武装。1858年，英法联军兵临城下，又逼得咸丰皇帝不得不接受《天津条约》。他维持天朝荣光的最后手段，只剩下觐见礼仪。为保住这最后的"体面”，他向前方负责谈判的官员下达指示，要求条约中必须规定西方使节来华后，“一切跪拜礼节，悉遵中国制’度，不得携带家眷”l他绝不接受西方使节在觐见时以鞠躬礼代替跪拜礼，那是清帝国最紧要的颜面，是清廷“天下共主”这一身份最关键的标志。
但清军已然战败，咸丰皇帝的指示无法得到贯彻。中英《天津条约》第三款里，白纸黑字规定：“英国乃自主之邦，与中国平等，大英钦差大臣觐见大清皇帝时，必须使用英国使节谒见其他国家元首的统一礼节。"鉴于条约具有"最惠国待遇"性质，这实际上意味着所有西方国家均将依约以鞠躬礼仪觐见清朝皇帝。
至此，可用的对策只剩回避--夷人不肯跪拜，大清也没有力量强迫他们跪拜，那么最好的办法就是不让大清皇帝与夷人国家的使节直接会面。
咸丰皇帝也正是这样做的。1860年，英法联军因换约纠纷自天津攻人通州，再次兵临城下。联军提出八项议和条件，咸丰表态可以全部应允，"万难允许”的只有国书须“亲呈大皇帝御览”这一条。他责令负责谈判的怡亲王载垣坚决抵制该条：'•、
国体所存，万难允许。该王大臣可与约定，如欲亲递国书，必须按照中国
礼节，跪拜如仪，方可允行；设或不能，只宜按照米（美）、俄两国之例，将国书赍至京师，交钦差大臣呈进，俟接受后，给予玺书，亦与亲递无异。6
在指示的末尾，咸丰还说，“设该夷固执前说，不知悔悟，唯有与之决战”。但决战并不存在。谈判失败后，咸丰皇帝匆忙逃往热河。英法联军攻入京城，烧毁了圆明园。
出逃的第三天，咸丰下诏，命曾国藩、袁甲三、庆廉、苗沛霖等人率部北上勤王。皇帝在谕旨里说：八旗出身的将领胜保出了个主意，称夷人“以火器见长，若我军能奋身扑进,兵刃相接，贼之枪炮，近无所施，必能大捷”，但蒙古与八旗兵丁已没有"奋身击刺”的能力，只有川、楚两地的兵勇可以"俯身猱进"与夷人近身肉搏。所以他下旨让曾国藩与袁甲三"各选川、楚精勇二三千名"，分别由鲍超、张得胜率领北上；让庆廉从彝勇、川勇、楚勇里“挑选得力者数千名"，由黄德魁、赵喜义率领北上；让苗沛霖从安徽的苗练中挑选“数千名"，派妥当之人率领北上。7皇帝惶惶不可终日，亟盼众军速来勤王。故此不但在谕旨里写明了各支勤王军队的数量，也指定了各支勤王军队的指挥官。
曾国藩接旨后，陷入两难境地。他的军队正与太平军在安庆进行关键一战，僵持不下，派兵北上缓不济急，不过是在做无用功，且有可能毁了安庆的战局；不派兵北上，又会招来皇帝的猜忌。曾国藩最后听取了李鸿章的"按兵请旨”之策，一面按兵不动，仅命鲍超赴京交由胜保指挥；一面上奏说“自徽州至京五千余里，部队速程，须三个月乃可赶到"，而洋人距离都城不过数十里，仅靠鲍超率两三千军队北上很可能远水救不了近火，而如果进入长达数月的相持状态，那仅靠鲍超的数千人也不足以勤王，所以请旨由自己或湖北巡抚胡林翼率大军北上。8
在没有电报的时代，从请旨到批复，靠驿马传递一来一回需时很长。曾国藩的盘算是用时间来消磨掉进退两难的境地，静待局势发生变化。事情的发展也果然如此。袁甲三部从安徽凤阳一带出发北上，花了两个多月抵达勤王前线时，恭亲王奕祈早已奉新的谕旨，正在以外交手段收拾残局。
英法联军无意推翻清廷。他们自从新条约里收获不菲利益后不久，便退出
了北京城。眼见连京城陷落也撼动不了咸丰皇帝对跪拜礼仪的坚持，英、法两国也暂时让步，不再执意让公使入觐"亲递国书”。但咸丰皇帝仍然伤心欲绝，因为洋人终究还是用鞠躬礼面见了皇弟恭亲王奕访。他在诏书里将此事定性为清帝国的重大耻辱：
此次夷务，步步不得手，致令夷酋面见朕弟，已属不成事体，若复任其肆行无忌，我大清尚有人耶？9
英法联军走了之后，咸丰皇帝仍不愿返回北京。他担心洋人只是暂时退去，洋使节欲以鞠躬之礼谒见自己并亲递国书的念头并没有打消。在诏书里，皇帝勒令一线负责谈判的大臣想办法彻底断绝这种可能性。皇帝威胁说，如果銮驾回京后洋人又跑来要求觐见，那就别怪他追究谈判大臣们的责任：
若不能将亲递国书二层消弭，祸将未艾。即或暂时允许，作为罢论，回銮后，复自津至京，要挟无已，朕唯尔等是问。sup，0/sup
1860年12月，恭亲王奕诉终于自英、法两国公使处取得了不再要求入宫觐见皇帝的保证。但咸丰对保证心存疑虑，坚持留在承德避暑山庄，不肯回京。新条约已经生效，核心利益已经到手，英、法两国也无意激化与咸丰皇帝的冲突。1861年1月9日，英国政府训令其驻华公使，让他不必再向清廷提出面见皇帝亲呈国书的要求，只需清廷承认其为英国政府的代表即可。随后，其他国家也采取了相似的处理方式。
奕诉艰难创设总理衙门
皇帝可以躲在热河，但外交仍需有人去办。
洋人们也可以不再执着于觐见咸丰，但他们已经认识到'•'夷"字带有侮辱性含义，已不再愿意与"抚夷局”之类的机构交涉。负责办理善后事宜的奕诉等人，只好上奏请求另设新机构来处理这些事。总理衙门遂应运而生。
原本，英法联军初来时，奕］斤与其兄咸丰皇帝一样，也是主战派阵营里的一员。可惜现实无情，清军一触即溃且开门纳敌，联军几乎未损一兵一卒就进了北京城，留给奕诉的只有城下之盟。签《北京条约》时，奕诉的内心非常忐忑，担忧"目前之所失既多，日后之贻害无已”"。但联军"以万余众入城，而仍换约而去，全城无恙”%竟能依照条约主动退出京城，又让他颇有一些意外。在给咸丰的汇报奏折里，他说这些洋人"渐觉驯顺""“志在通商”\并无夺取清帝国政权的野心，“犹可以信义笼络驯服其性"九“驯顺、驯服”这些字眼，自然是在迎合咸丰的立场。不再坚持消灭洋人，则显示奕诉对条约外交多少已有了一些正面看法，这也是他主张设立新机构来处理洋务的一个重要原因。
奕诉在奏折里说：之前各国之事，都是由外省督抚上报，然后汇总到军机处。近年来外国事务繁多，尤其是外国公使驻京之后，若没有一个专门的机构来对接，“必致办理延缓，未能悉协机宜”16。奕诉还说，英使威妥玛来京，声称很担心英军自天津撤走后条约的落实会出问题，“臣等相机开导，以释其疑”。拿什么开导、劝说威妥玛放下疑虑？就是向他透露口风，说清廷计划"设立总理外国事务衙门专办外国事务”。奕诉告诉咸丰，威妥玛听到这个消息非常高兴，“该公使闻之，甚为欣悦，以为向来广东不办，推之上海，上海不办，不得已而来京。如能设立专办外国事务地方，则数十年求之不得，天朝既不漠视，外国断不敢另有枝节等语”"。
如此这般，咸丰只能批复同意。但他在批复中，将新机构的名字改成了"总理各国通商事务衙门"。增入"通商"二字，实有限制新机构权力范围的用意。奕诉的奏折里说威妥玛对撤军有很深的疑虑，又说威妥玛对新机构很感兴趣且很愿意与新机构打交道，还“断不敢另有枝节"。这些话，既让咸丰感到新机构不能不设，也让他感觉到新机构存在挟洋自重、尾大不掉的危险。